FICHA - Historias de Descentralización: Transformaciones del régimen político y cambio en el modelo de desarrollo en América Latina, Europa y EUA.

Alumno: Armando Ramiro García Quispe

 

 

RESTREPO, Darío (editor). Historias de Descentralización: Transformaciones del régimen político y cambio en el modelo de desarrollo en América Latina, Europa y EUA, Bogotá, 2006.

 

 

La ficha se ha desarrollado sobre capitulo: Estado Unitarios - Condiciones históricas y sentido de la cuestión territorial en el Perú de Javier Monroe Morante.

 

1.         SÌNTESIS

 

La descentralización se puede definir como el proceso de delegación de los poderes políticos, fiscales y administrativos a unidades subnacionales del gobierno. Este proceso implica la elección popular de los gobiernos subnacionales. Así mismo, la descentralización también es una reforma política dentro de una estrategia de construcción de un estado democrático y un modo de promover e institucionalizar el desarrollo económico.

 

Los procesos de descentralización realizados en el Perú han pretendido resolver los problemas de orden institucional y político. La descentralización ha significado procesos de ajuste estructural de la economía y su impacto no se ha asumido como un punto crítico de la transición democrática, solo se ha discutido el mejor modo de implementarlo.

 

El parlamente nacional ubicado en la ciudad Lima funcionaba a través de lógicas absurda sin proyecto nacional negociando interés localistas. Recién en los años 70 del siglo veinte se crearon las municipalidades, fue una breve experiencia interrumpida por el gobierno militar reformista. (1968-1980) luego fueron reestablecidas por el retorno a la democracia. El Capitalismo se desarrollo en el Perú por las exportaciones en determinados ciclos, primo el capital extranjero y se beneficio a una elite capitalista dependiente. Se atraso la agricultura principalmente en la sierra, así el capitalismo configuro clases sociales en el Perú Se destaca las recurrente dificultad y orientación adversa de la élite de capitalistas locales a convertirse en una burguesía que dirija y articule los cambios económicos y sociales con un sentido nacional.

 

En esa misma época surgen en la ciudad organizaciones populares en los barrios populares, a partir de ellas se promovieron experiencias de construcción de ciudadanía incipiente y de protagonismo popular. Este proceso cambio drásticamente la política nacional y creo las condiciones para la descentralización.

 

El gobierno militar desmantelo el régimen de dominación oligárquico y termino de disolver el gamonalismo, se hizo la reforma agraria y la nacionalización de empresas privadas. Pero no existió un consenso nacional por la regionalización del país. Con el fin del gobierno militar se da paso a la constituyente de 1979, donde se distinguió por primera vez entre niveles de gobierno regional y municipal. Los gobiernos democráticos siguientes no tuvieron la capacidad de impulsar las reformas de la constitución, la creciente crisis económica y derrumbamiento del sistema político termino de anularse con la llegada al poder de Alberto Fujimori quien inicio un proceso de concentración y centralización de los poderes del estado. Las municipalidades ha estado vigente y conservado su carácter de gobierno democráticamente elegidos a pesar de los problemas que enfrentaron durante el régimen autoritario

 

El modelo de crecimiento reproduce las condiciones estructurales de desigualdad social, en el país donde convive un sector globalizado y otro atrasado. El modelo de crecimiento y el modelo económico liberal iniciado con el gobierno de Alberto Fujimori, se han mantenido y sobre esa base se ha puesto en marcha las actuales reformas de descentralización en el Perú. El actual proceso de descentralización se encuentra en marcha con un fuerte componente participativo, el proceso ha buscado acercar las decisiones del estado a la sociedad civil a través de mecanismos participativos.

 

En la actualidad el proceso de descentralización se ha iniciado sin contar con un marco jurídico completo y falta concluir el diseño integral de la estructura descentralizada de parte del gobierno. El proceso de descentralización se decidió y puso en marcha sin reformar integralmente la constitución de 1993. No existió un diseño previo de la organización territorial del Estado, se han conformado las regiones sobre los departamentos existentes y la desigualdad poblacional electoral de cada provincia no se refleja en la representación política. Sin embargo, la participación ciudadana esta muy presente en el diseño de la descentralización y desde el año 2004 se debería iniciar un proceso gradual de transferencias de las competencias sectoriales a las regiones.

 

El proceso en curso requiere de un diseño más fino y elaborado, el Perú tienen una reforma pero las condiciones en las que se realiza no son las idóneas, Se tiene un proceso donde el desafió más importante es logra una participación efectiva de los ciudadanos y la conformación de una comunidad política.

 

A modo de conclusiones generales, el texto muestra un proceso de descentralización accidentado y con fuertes limitaciones en su ejecución, se han aprobado normas y se han creado estructuras sin poder real, la descentralización existió en el discurso y no llego a materializarse en el siglo pasado. En este marco las municipalidades distritales son las únicas organizaciones del estado que han podido funcionar construyendo espacios de poder en el ámbito local.

 

En la actualidad hay proceso en curso que se gesta en el marco del retorno a la democracia luego de la caída de Alberto Fujimori, es un proceso que tienen un fuerte contenido participativo donde se ha buscado que la sociedad civil acceda a los espacios de toma de decisiones del estado, sin embargo el diseño no se ha terminado y se camina sin tener un conjunto normativo acabado. Teniendo su principal reto en promover y construir ciudadanía en un país con un nivel precario de institucionalidad política.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. ANÁLISIS

 

2.1 Identificar los postulados de inicio, los a priori, del autor.

El autor identifica la descentralización como un proceso de reforma política dentro de una estrategia de construcción de un estado democrático y un modo de promover e institucionalizar el desarrollo económico.

 

2.2 Resaltar los principales conceptos utilizados para indicar la pertinencia y los límites de los argumentos expuestos.

El autor hace una conceptualización sobre la descentralización como un proceso de delegación de poderes y de reforma política en el marco de la construcción de una propuesta de proyecto de país. Es una definición que permite ver la descentralización como proceso en construcción y no como elemento estático y uniforme.

 

2.3 Evaluar la pertinencia y la eficacia del método utilizado por el autor para demostrar sus argumentos.

El autor utiliza una metodología que permite hacer una revisión histórica de la descentralización nacional, parte del inicio de la república identificando fenómenos sociales a partir de los cuales entender el camino seguido en los último 190 años, identificando procesos y énfasis que han desarrollado las diversas iniciativas de descentralización emprendidas.

 

2.4 Identificar las hipótesis y el razonamiento utilizado para demostrar su justeza.

El autor muestra como el Perú se va modernizando sin un proceso de descentralización que permita organizar el territorio y ampliar la presencia del estado a nivel nacional. El Perú es un país diverso y con varias naciones en su interior, un proceso de descentralización diseñado adecuadamente podría haber permitido la construcción de un proyecto nacional que permitiera dar pie a una clase dirigente capaz de emprender la descentralización de manera responsable.

 

2.5 Dar sus propias ideas sobre el tema apoyándose en argumentos pertinentes.

La descentralización en el Perú no ha sido una demanda de las regiones ni los movimientos sociales se ha iniciado a partir de la crisis del gobierno central. En consecuencia al no tener a un actor social detrás de la propuesta en muchas ocasiones estos emprendimientos descentralista se han quedado en el camino.

 

El diseño del proceso de descentralización no ha tenido como base una nueva constitución se han realizado reformas puntuales sobre la constitución de 1993 aprobada por el gobierno de Alberto Fujimori, esta situación podría generar una ausencia de legitimidad que seria necesario para un proceso de descentralización y de reforma del estado.

 

El diseño de la descentralización se ha planteado con un fuerte componente participativo, buscando que el ciudadano se comprometa con los problemas públicos de su comunidad, el régimen Fujimorista construyo a las organizaciones de ciudadanos a partir del establecimiento de relaciones clientelistas y de manipulación de la población a cambio de regalos, el proceso descentralista se enfrenta a esta realidad y es cuestionado en cuanto a la efectividad de los procesos participativos.

 

FICHA - El desarrollo: historia de una creencia occidental

FICHA
El desarrollo: historia de una creencia occidental
Alumno: Ramiro García Quispe


RIST, Gilbert. El desarrollo: historia de una creencia occidental, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación, Madrid, 2002.


1. SÌNTESIS

El discurso sobre el estado de la unión del presidente Truman tiene en el punto IV la inauguración de la era del desarrollo. Plantea la existencia de regiones insuficientemente desarrolladas y frente a ello, con los inmensurables avances de los países avanzados se emprenderá un camino de ayuda. Critica el imperialismo y propone un cambio estrategia de intervención a través de programas de desarrollo. Este discurso es innovador en su tiempo y propone una nueva manera de entender las relaciones internacionales.

Estados Unidos logra una hegemonía mundial y en adelante intervenir es poner a disposición recursos a los países subdesarrollados, de este proceso cada una de las partes debería salir más rico y prospero. La estrategia global se pone al servicio de los países más avanzados, quienes entienden el desarrollo como un conjunto de medidas técnicas y el subdesarrollo como un estado de carencia, promoviendo el crecimiento como la única respuesta posible a los problemas de pobreza y subdesarrollo. Estas nuevas denominaciones fueron aceptadas por los presidentes de los países independientes como una manera de beneficiarse de la ayuda de los países desarrollados

Durante los años setentas los países del sur comienzan a tener influencia y protagonismo en el escenario internacional, el contexto político de la época permitió la producción de propuesta y planteamiento hacia los países industrializados sin embargo, nada cambio. Las estructuras internacionales siguieron funcionando como siempre, y por el contrario al finalizar la década se iniciaba una etapa conservadora con la elección de presidente Reagan en los EEUU. La crisis económica generada por la imposibilidad de pagos de los países del sur, hace que comiencen a aplicarse los procesos de ajuste estructural con altos costos para los sectores pobres y excluidos de los países del sur. El discurso oficial de los países industrializados propone la defensa de los derechos humanos y de la democracia, sin embargo avalan dictaduras que violan los derechos humanos e imponen la economía como el ordenador de los procesos políticos.

El medio ambiente pasa a ser un tema de preocupación ante las amenazas de cambio climático y desastres naturales producido por la creciente contaminación, se conforman comisiones internacionales para analizar el, problema y proponen un nuevo planteamiento el “desarrollo duradero”, que depende de todo el mundo ose de nadie. Sin embargo, la globalización producida por la economía de mercado hace imposible la conciencia ecológica por el consumismo excesivo. El estado se libera del control sobre determinados mercados y aumentan los riesgos ambientales.

A principio de los años noventas se realiza la Cumbre de la Tierra, se diseñan importantes acuerdo sobre el control de emisiones de dióxido de carbono y la biodiversidad, EEUU no firma los acuerdos y pone en cuestión los estudios y las propuestas sobre el control de la contaminación.

Conclusiones
La aplicación de las duras leyes del mercado hizo que se desvanecieran las promesas de reparto y redistribución de la riqueza del mundo. La globalización permite a las grandes empresas transnacionales deslocalizarse, pagando menos por la mano de obra de los trabajadores de los países de sur. El mercado financiera permite la especulación en las bolsas de valores y los problemas subsiste y muchos casos empeoran de forma dramática

Esta en la naturaleza del desarrollo poner a disposición de los consumidores una superabundancia de bienes, pero también producir la desigualdad y la exclusión. El escenario no cambia radicalmente, unos se desarrollan y otros quedan excluidos. Sin embargo, cada sociedad entiende la forma de vivir la buena vida que no pasa necesariamente por la acumulación de bienes. Por tanto, es necesario cuestionar en la cultura occidental los conceptos desarrollo y su relación con el crecimiento económico.

La historia enseña que el desarrollo es un invento reciente, si el mundo ha vivido sin el por mucho tiempo, es real y posible pensar que la vida continuara cuando desaparezca.


2. ANÁLISIS

2.1 Identificar los postulados de inicio, los a priori, del autor.
El autor inicia el texto ubicando al lector sobre como se invento la idea del desarrollo y como este nuevo contexto a cambiado el curso de la historia mundial. Con ello se han justificado intervenciones humanitarias que han permitido que se mantengan y hasta en algunos casos, se amplié la exclusión y las desigualdades que se querían contrarrestar.

El texto expone que el principal defecto de la mayoría de definiciones sobre el desarrollo, se debe a que están construidas sobre condiciones ideales de la existencia social.

El desarrollo esta orientado a la producción a partir de la creencia que con un mayor grado de producción y crecimiento económico se mejorará la situación de los países subdesarrollados. Sin embargo, el desarrollo tiene por función la extensión y crecimiento del sistema capitalista en el mundo.

En la mayoría de sociedad las personas se esfuerzan por mejorar sus condiciones de vida, sin que ello signifique necesariamente procesos de acumulación material, el desarrollo es impuesto y se universaliza pero no es trasncultural.

2.2 Resaltar los principales conceptos utilizados para indicar la pertinencia y los límites de los argumentos expuestos.

La utilización de la palabra desarrollo que se ha utilizado para determinar un estado como un proceso al mismo tiempo.

Las Relaciones Internacionales, comprendida como los intercambios comerciales que preverán de materias primas a los países industrializados, un mercado para colocar su producción y los países subdesarrollados recibirán los beneficios de la articulación a un sistema mundial y la cooperación internacional a través de los sistemas de naciones.

El Ajuste Estructural, entendido como el proceso de control inflacionario realizado por organismos internacionales (FMI y BM) en los países pobres que se encontraban al borde de la bancarrota. Comprende un conjunto de medidas políticas, sociales y económicas que benefician a los ricos en desmedro de los pobres.

2.3 Evaluar la pertinencia y la eficacia del método utilizado por el autor para demostrar sus argumentos.
El autor hace un seguimiento de fuentes teóricas e históricas sobre el desarrollo. Demuestra como el desarrollo es un invento reciente y su implicancia en las relaciones internacionales de los países del Norte con el Sur.

2.4 Identificar las hipótesis y el razonamiento utilizado para demostrar su justeza.
El desarrollo esta integrado por un conjunto de prácticas aparentemente contradictorias. Estas acciones tienen por objeto la reproducción e influencia del sistema hegemónico de manera de asegurar la existencia de la sociedad.

Las acciones aplicadas por los países industrializados han buscado mantener el estado de las cosas, mantener la dominación y control sobre los países del sur para acceder a materias primas y mantener su nivel de vida. El discurso de la cooperación internacional a través del desarrollo ha inventado cada cierto una serie de conceptos para mantener al desarrollo como el paradigma absoluto.

2.5 Dar sus propias ideas sobre el tema apoyándose en argumentos pertinentes.
La finalización de la segunda guerra mundial es un hito en la historia de la humanidad y tienen en la invención del desarrollo una manera de entender las relaciones internacionales a nivel planetario. Permitió la intervención en los países pobres para detener el avance del comunismo y avalo la existencia de dictaduras que violaban los derechos humanos y gobiernos corruptos, para mantener la economía de libre mercado.

El desarrollo busca incluir a todos en un mismo esquema capitalista y entiendo su aplicación por el funcionamiento de las leyes del mercado y la inclusión de los pobres dentro del sistema. Sin embargo, a más de medio siglo de de la invención del desarrollo se observa que los cambios no son significativos, la pobreza ya no solo es el problema principal, ahora la exclusión y la inequidad en la distribución de la riqueza no solo cuestionan al desarrollo, también al modelo hegemónico de entender la sociedad.

INFORME INTERMEDIO IMAS

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tema:	Formulación de políticas públicas locales en el marco del Plan Concertado de Desarrollo: El caso de Villa El Salvador
Secuencia:	II (tercera comunicación)
Alumno:	Armando Ramiro García Quispe
Ciudad y país:	Lima – Perú
Fecha:	Viernes 16 de diciembre del 2008

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Índice

 

		Pág.
I.	Descripción del progreso en la investigación de campo.	2
II.	Primera versión condensada del informe final.	4
III.	Resumen ejecutivo del documento principal.	40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

I.                    Descripción del progreso DE la investigación de campo.

 

El inicio de la II Fase del «International Master of Advanced Studies» en estudios de desarrollo (IMAS) ha permitido aplicar en la práctica los conocimientos impartidos alrededor de cursos como metodología de la investigación, así como la revisión de contenidos de los cursos referidos al tema de la memoria elegido. En mi caso el tema ha sido el de descentralización.

 

 

·         Principales problemas detectados durante la investigación en la segunda secuencia.

 

La gestión del tiempo si bien es un tema estrictamente personal, requiere ordenar el uso eficiente de los plazos, sobre todo en función a los compromisos asumidos, una variable importante para tomar en cuenta en este rubro, es el fin de año.

 

Otros problemas detectados en el proceso de esta segunda fase son:

 

a)      El retorno a las labores cotidianas de la oficina y continuar con el ritmo y tareas del trabajo, particularmente dedique cerca de tres semanas en reincorporarme totalmente a la lógica cotidiana, razón en parte que me dificultó dedicar más tiempo para el avance de la Memoria durante el mes de octubre.

 

b)      Desarrollé un cuestionario bastante amplio que requirió de ajustes para adaptarlo al desarrollo de las entrevistas.

 

c)      La coordinación con los entrevistados se presentó también como dificultad, pues, si bien hubo mucha disposición, el tiempo con el que cuentan las personas, sobre todo en fiestas y cierre de año es limitado.

 

d)      Mi falta de experiencia para aplicar este tipo de entrevistas ocasionó que la primera fuera muy accidentada, situación que me frustró, en todo caso resalto que conforme avanzaba en mi itinerario esta tarea se hizo menos enojosa.

 

 

·         Resultados obtenidos y comparación de los mismos con las proyecciones iniciales.

 

a.      He cumplido con las tres comunicaciones programadas con mi tutor, enviando la información de acuerdo al cronograma, he recibido además, orientaciones que me han ayudado a investigar y ubicar determinados elementos de los procesos de descentralización, los que me han ayudado a comprender la complejidad del proceso al momento de desarrollar el avance de memoria.

 

b.      Considero que hubiera sido ideal poder avanzar un poco más, sin embargo el plazo asignado en el cronograma me resultó insuficiente, situación que se puede salvar gestionando de manera más eficiente el tiempo y el compromiso asumido con el IMAS.

 

c.      Los avances proyectados se han cumplido a pesar del retraso que tuve para iniciar la aplicación de las entrevistas.

 

d.      De acuerdo a mi planteamiento de memoria había definido el año 2007 como periodo de estudio. En el desarrollo de la entrevista me di cuenta que sería más rico y ampliaría mi comprensión del proceso si comparaba un periodo de tiempo mayor, en este caso indagar desde el año 1999 en que se inicia el proceso participativo hasta el 2008.

 

·         Apreciación sobre el desarrollo de la investigación y las relaciones con las principales instituciones.

 

La elaboración de la memoria me resulta un proceso interesante, pues me está ayudando a sistematizar y ordenar una gran cantidad de información. Además las lecturas de los textos son muy importantes como complemento, y desde mi punto de vista, pertinentes para la labor que realizo en mi centro de trabajo.

 

La institución de apoyo en mi caso, es mi propio centro laboral, esto me ha permitido utilizar contactos institucionales para acceder por ejemplo, a las personas que necesitaba entrevistar, además de recursos y equipos; he podido dialogar e intercambiar opiniones con algunos profesionales y con mis superiores, que ven con interés el tema que desarrollo en la memoria.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

II.	Primera versión condensada del informe final.

 

International Master of Advanced Studies en Estudios de Desarrollo – IMAS   AÑO ACADÉMICO 2008-2009

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Memoria

 (Avance al 16 de Enero)

 

 

TÍTULO:

Formulación de políticas públicas locales en el marco del plan concertado de desarrollo: El caso de Villa El Salvador

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nombre del estudiante: Armando Ramiro García Quispe

 

Profesor responsable: Darío Restrepo Botero

 

Fecha: 16 enero del 2009 (avance)

 

 

 

 

ÍNDICE

 

1.         Justificación

 

2.         Contexto

2.1 El Perú y el proceso de descentralización

ü      Marco jurídico del proceso de descentralización.

ü      Recursos y distribución del presupuesto público en el marco de la descentralización

ü      Programas y mecanismos para impulsar la descentralización

ü      La municipalización, la planeación y las experiencias de participación ciudadana.

2.2 Villa El Salvador: El escenario local

ü      Antecedentes locales sobre los desempeños del gobierno local, la planeación y la participación ciudadana.

ü      Caracterización de la evolución de la administración municipal a través de los ejercicios de planeación participativa frente a la formulación e implementación de las políticas públicas.

ü      Caracterización de la evolución de la administración municipal a través de los ejercicios de planeación participativa anteriores, respecto de la formulación e implementación de las políticas públicas.

 

3.         Problemática

3.1 Objeto de estudio

3.2 Objetivos de investigación

3.3 Pregunta de partida del estudio de caso

 

4.         Marco teórico (avance)

4.1 La política y las políticas públicas: una relación recíproca

4.2 Tocqueville

4.3 Planificación estratégica

4.4 Definición de conceptos

 

5.         Metodología de la investigación

5.1 Estructura de entrevistas para representante de la sociedad civil, funcionarios y autoridades municipales.

 

6.         Presentación de los resultados (avance)

 

 

Bibliografía

 

 

N.B. El análisis y la interpretación presentan lo que se ha encontrado (conocimientos científicos) respetando las reglas de la retórica (el arte de convencer), lo que es diferente a la recomendación = decir lo que habría que hacer.

Justificación

El tema ha desarrollar para la memoria IMAS toma en cuenta la labor que realizo en el Programa Urbano de desco, en el distrito de Villa El Salvador, distrito ubicado en la ciudad de Lima. Los proyectos de promoción que se ejecutan en este territorio buscan ampliar y mejorar las capacidades de participación de la sociedad civil (ciudadanos, organizaciones sociales e instituciones públicas y privadas) en el marco del proceso de reforma del Estado.

 

La Municipalidad de Villa El Salvador como gobierno local tiene un rol estratégico en la conducción de los procesos participativos, en consecuencia conocer las oportunidades que presentan estos para la promoción de políticas públicas y el establecimiento de mecanismos formales que se consoliden en acuerdos institucionales es importante.

 

El desarrollo de la memoria se realizará abarcando el período 1999 – 2008, en el distrito de Villa El Salvador, permitiendo ampliar el conocimiento de los alcances de la planeación participativa relacionada con las políticas publicas locales, alcanzando un mayor entendimiento del proceso de alianzas y acuerdos sociales necesarios en la configuración de un mayor grado de efectividad en la participación y la gestión pública local.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.      Contexto

 

La cultura Inca se desarrolló en el Perú, considerada una de las más importantes del continente americano, construyó un sistema político, económico y social que dominó su medio ambiente y organizó una eficiente sociedad andina. Esta cultura llega a su fin con la llegada de los conquistadores españoles en el siglo XV, y luego de tres siglos de instituido el Virreinato, se abrió paso al proceso de independización, uniendo a los pueblos contra el invasor; proceso que no logró superar la fragmentación del territorio, del mercado, de los poblados, las clases y las castas dominantes. (Restrepo 2006: 25)

 

La historia del Perú Independiente se inició en 1821 con la celebre proclamación de San Martín. Así, a partir de las bases de una Constitución Política aprobada por el Congreso Constituyente de 1822, el Estado peruano se funda como una República independiente, superando las tentativas monárquicas de algunos sectores (Basadre 1968, tomo I, 18).

Sobre los principios y estructuras liberales la organización del Estado fue unitaria y no federal, aunque se presentaron, en diversos momentos históricos, posiciones federalistas que finalmente nunca prosperaron.[1]

 

José Carlos Mariategui, intelectual socialista peruano del siglo pasado, describió en su obra “Siete Ensayos de Interpretación de la Realidad Peruana” publicada en 1928, el carácter de la clase dirigente y la utilización de la descentralización como una promesa inconclusa y mantener un estado centralista:

 

Las propuestas de descentralización emprendidas en la historia de la República han adolecido del vicio original de representar una concepción y un diseño absolutamente centralista. Los partidos y los caudillos han adoptado varias veces, por oportunismo, la tesis de la descentralización. Pero, cuando han intentado aplicarla, no han sabido ni han podido moverse fuera de la práctica centralista. (Mariátegui x:x)

 

 

1.1 El Perú y el proceso de descentralización

La descentralización como propuesta política para constituir un Estado que integre sus regiones a lo largo y ancho del territorio ha sido emprendido con poco éxito, la historia registra hasta siete experiencias que quedaron inconclusas.

 

Experiencias previas de descentralización en el Perú[2].

Año	Contenido
1828	Instalación de juntas departamentales
1873	Consejos departamentales y municipales
1880	Descentralización fiscal (post guerra con Chile)
1919	Congresos regionales
1923	Consejos departamentales
1981	Corporaciones departamentales
1989	12 Gobiernos regionales

 

Estas propuestas de descentralización quedaron a medio camino por la ausencia de visiones compartidas y acuerdos sólidos para impulsarlos, o por desactivación del proceso a cargo de las dictaduras de turno, como sucedió en el año 1992,[3] fecha en la que el presidente de turno Alberto Fujimori Fujimori, elimina el Instituto Nacional de Planificación (INP), argumentando la presunta primacía que deberían de tener las fuerzas del mercado para el ordenamiento y la asignación de prioridades en la función pública. La actividad planificadora, por anacrónica y socializante, según su justificación, dejó de ser una práctica regular en las distintas instancias del Estado[4].

 

En esa misma década se empiezan a implementar las políticas de ajuste estructural, privatización de empresas estatales y el inicio de la aplicación de políticas públicas de compensación para aliviar la pobreza de un significativo número de peruanos, pobreza ocasionada por la crisis de los 80s y las políticas económicas y del ajuste.

 

Las políticas públicas se orientaron a establecer relaciones clientelistas y desprestigiar a las organizaciones sociales y a sus líderes. La descentralización no estuvo en la agenda del gobierno, por el contrario concentró los recursos y competencias creando el Ministerio de la Presidencia, entidad que concentró y dirigió directamente el gasto público.

 

Alberto Fujimori es reelegido presidente el año 2000 (tercer mandato consecutivo), en un contexto de movilización y protesta ciudadana que se oponía al autoritarismo y descarada corrupción del régimen. Ese mismo año, producto de la aparición de un vídeo que mostraba el pago a un congresista de la República de parte del asesor presidencial Vladimiro Montesino, se confirmó la corrupción del gobierno, situación que derivó en la destitución de Fujimori y la convocatoria del Congreso a nuevas elecciones, amparándose en la figura de incapacidad moral del presidente.[5]

 

La caída del gobierno autoritario y corrupto de Fujimori inicia un proceso de transición democrática en el país, abriendo el camino para iniciar un conjunto de reformas del Estado, con el objetivo de asegurar el restablecimiento del orden democrático, la separación de poderes, el respeto a los derechos humanos y sobre todo la continuación del modelo económico impuesto a inicios de la década de los años 90.

 

Durante la segunda mitad del año 2000 el gobierno de transición dirigido por Valentín Paniagua, aseguró las vías para iniciar el encauzamiento del estado de derecho, promoviendo junto con sectores progresistas de la iglesia católica, las Mesas de Concertación de Lucha Contra la Pobreza (MCLCP), espacios en los que participan instituciones del Estado y la sociedad civil, adoptando acuerdos y coordinan acciones que permitan luchar eficazmente contra la pobreza. Se constituyó además, la Comisión de la Verdad y Reconciliación, encargándole entre otros la tarea de analizar el contexto, las condiciones políticas, sociales y culturales así como los comportamientos que contribuyeron a la situación de violencia, tanto desde el Estado como desde la sociedad.[6]

 

El año 2002 inicia su gobierno Alejandro Toledo, y lo hace aprobando una ley de reforma constitucional, específicamente en el capítulo de descentralización, acción que da paso al 8vo intento de descentralización del país. Con esto el Estado pasa de una lógica que centraliza el poder en un reducido número de instancias del Estado a una abiertamente populista, así en un lapso muy corto de tiempo se asumieron procesos participativos y concertados entre las sociedad civil y las autoridades políticas, procesos que se desarrollaron independientemente en diversas partes del país, y que sirvieron de base para emprender una propuesta que tomó la planificación del desarrollo con participación de la sociedad civil como uno de sus principales componentes.

 

Marco jurídico del proceso de descentralización.

El proceso político de descentralización iniciado el año 2002 con el gobierno de Alejandro Toledo continúa con Alan García Pérez, actual presidente de la República. Una de las promesas electorales tanto de Toledo como de García, fue impulsar la descentralización y elaborar la Constitución Política que reemplazara la promulgada en 1993, durante el gobierno de facto de Alberto Fujimori, luego de cerrar el Congreso de la República. Sin embargo este objetivo no fue cumplido, y como afirma Javier Monroe: “El marco jurídico de la actual descentralización se basó en un acuerdo político que no tiene como referente una carta política integralmente reformada o renovada” (Monroe: 2006: 555)

 

Marco normativo de la descentralización

 

N° de norma	Materia	Reglamento	Año de publicación
Ley N° 27680	Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV, sobre Descentralización		2002
Ley Nº 27658	Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado	D. S. Nº 030-2002-PCM, Reglamento de la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado	2002
Ley Nº 27683	Ley de Elecciones Regionales		2002
Ley N° 26864	Ley de Elecciones Municipales		2002
Ley Nº 27783	Ley de Bases de la Descentralización		2002
Ley Nº 29158	Ley Orgánica del Poder Ejecutivo		2007
Ley Nº 27867	Ley Orgánica de Gobiernos Regionales		2002
Ley Nº 27506	Ley del Canon	D. S. Nº 005-2002-EF, Reglamento de la Ley del Canon	2002
Ley Nº 27972	Ley Orgánica de Municipalidades		2003
Ley Nº 27795	Ley de Demarcación y Organización Territorial	D. S. Nº 019-2003-PCM, Reglamento de la Ley Nº 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial	2003
Ley Nº 28056	Ley Marco del Presupuesto Participativo	D. S. Nº 171-2003-EF, Reglamento de la Ley Nº 28056 - Ley Marco del Presupuesto Participativo	2003
Ley Nº 28059	Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada	D. S. Nº 015-2004-PCM, Reglamento de la Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada	2004
Ley Nº 28258	Ley de Regalía Minera	D. S. Nº 157-2004-EF, Reglamento de la Ley Nº 28258, Ley de Regalía Minera	2004
Ley Nº 28440,	Ley de Elecciones de Autoridades de Municipalidades de Centros Poblados		2004
Ley Nº 28274	Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones	D. S. Nº 063-2004-PCM, Reglamento de la Ley Nº 28274, Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones	2004
Ley Nº 28273	Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y  Locales	D. S. Nº 080-2004-PCM, Reglamento de la Ley Nº 28273 - Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales	2004
Decreto Legislativo Nº 955	Descentralización Fiscal	D. S. Nº 114-2005-EF, Reglamento del D. Leg. Nº 955, Ley de Descentralización Fiscal	2005
Ley Nº 29021	Ley de Promoción para la Fusión de Municipios Distritales	D. S. Nº 075-2008-EF Reglamento de la Ley Nº 29021, Ley de Promoción para la Fusión de Municipios Distritales	2007
Ley Nº 29029	Ley de la Mancomunidad Municipal		2007

Fuente: Congreso de la República

Cuadro: Elaboración propia

 

Recursos y distribución del presupuesto público en el marco de la descentralización

El Perú ha tenido un crecimiento económico importante producto de la exportación de materias primas centrada en minerales e hidrocarburos a países como la China, además exporta productos agroecológicos a EE.UU. y Europa, actividades que llevaron al país a tasas de crecimiento del orden del 7% anual, hasta la crisis financiera internacional del presente año.

 

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas y Congreso de la República

Cuadro: elaboración propia

 

Como se aprecia en el cuadro el presupuesto general de la República se ha incrementado del 2002 al 2008 en un 52.6%, de igual manera el presupuesto del gobierno nacional se incrementó en 36.3% y para los gobiernos regionales y los gobiernos locales se han incrementado en 57.9% y 85.4% respectivamente. A pesar de este aumento significativo es claro que el mayor presupuesto sigue concentrado en el gobierno central, situación que presenta un carácter centralista en la práctica.

 

Este crecimiento económico no se ha reflejado en una mayor equidad en la distribución de la riqueza, y ha tenido como consecuencia un alto nivel de conflictividad social producto de la insatisfacción de los sectores más pobres, que no se benefician del crecimiento económico.

 

Cabe destacar que durante los últimos años se han producido diferentes conflictos sociales, la mayoría relacionados con la explotación minera en el interior del país, los pobladores exigen una mejor distribución de los importantes recursos generados por esta actividad.

 

Programas y mecanismos para impulsar la descentralización

El gobierno de Alejandro Toledo convocó en el año 2002 a un foro de concertación de las fuerzas políticas y sociales con presencia nacional, el objetivo constituir un espacio que luego se denominaría Acuerdo Nacional (AN), al que se le encargó diseñar políticas de Estado que otorgasen estabilidad al país, en aras de un desarrollo sostenido, y aporte para consolidar la transición democrática y la legitimidad del sistema político, además de facilitar espacios de expresión para la sociedad civil, buscando una democracia basada en el diálogo y no en el disenso. Para cumplir con el encargo el Acuerdo Nacional espera alcanzar el establecimiento de políticas de Estado con una proyección de 20 años.

 

Desde su instalación el acuerdo diseñó 31 propuestas de políticas de Estado, de ellas la octava está referida a la descentralización política, económica y administrativa para propiciar el desarrollo integral, armónico y sostenido del Perú, y que declara: “Nos comprometemos a desarrollar una integral descentralización política, económica y administrativa, transfiriendo progresivamente competencias y recursos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales con el fin de eliminar el centralismo. Construiremos un sistema de autonomías políticas, económicas y administrativas, basado en la aplicación del principio de subsidiariedad y complementariedad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local del Estado, con el fin de fortalecer estos últimos y propiciar el crecimiento de sus economías”.[7]

 

El mismo año se crea el Consejo Nacional de Descentralización en el marco de la Ley de Bases de la Descentralización (Ley N° 27783), este órgano se encontraba adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, y tuvo como objetivo conducir el proceso de descentralización. Sin embargo su funcionamiento fue muy accidentando y en permanente conflicto con los gobiernos regionales al no lograr la articulación de sus demandas con el proceso en curso.

 

El actual gobierno desactivó el CND en el año 2007[8], este cambio presentó una oportunidad para rediseñar la coordinación de la instancia, además de mejorar y profundizar el proceso de descentralización, sin embargo se estancó bajo la forma de una secretaría técnica de descentralización, un órgano de línea que depende jerárquicamente de la Secretaría General de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), encargado de dirigir y conducir el proceso de descentralización, coordinar y articular la política general de gobierno con los gobiernos regionales y locales, brindar asistencia técnica para el fortalecimiento de capacidades en gestión a los gobiernos regionales y locales, y conducir la inversión descentralizada que permita el desarrollo e integración nacional.[9] Pese a todas estas funciones este organismo despertó la preocupación de los gobiernos regionales y sus autoridades por su improvisación y la posible regresión del proceso de descentralización.

 

Esta situación alentó la constitución de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, integrada por todos los presidentes regionales, que aspira a convertirse en el principal interlocutor político del gobierno central en el proceso de descentralización. Actualmente se está discutiendo una agenda programática y presupuestaria, haciendo evidente la incomodidad del actual gobierno frente a la articulación de los gobiernos regionales, que podrían presionar por una agenda concertada y no por un proceso de negociación bilateral.

 

Luego de más de dos décadas de ausencia de un organismo público de planificación, este mismo gobierno ha formalizado la puesta en funcionamiento del Centro de Planeamiento Estratégico Nacional (CEPLAN), con el objetivo de dotar al Perú de un sistema de planificación, de dar coherencia e integralidad a las políticas públicas nacionales, y transformar en uno solo los casi 80 documentos sobre políticas de desarrollo nacional, elaborados desde que se recuperó la democracia,[10] sin embargo, a la fecha, sólo se ha limitado a las expectativas coyunturales del gobierno.

 

La municipalización, la planeación y las experiencias de participación ciudadana.

El 14 de octubre de 1892 se dicta la primera Ley Orgánica de Municipalidades, y la Constitución de 1933 en sus artículos 203 al 206 norma el funcionamiento de la institución municipal, otorgándole autonomía económica y administrativa, iniciando así, un proceso importante para la institucionalidad del Estado en el ámbito local, en sus inicios precario, pero que evolucionó con el tiempo.

 

A casi un siglo y medio, en 1978 se promulga el Decreto Ley N° 22250, una nueva ley de carácter principalmente declarativo y de momentánea importancia solo en términos políticos, pues convocaba a elecciones municipales a manera de sondear las diversas tendencias del electorado para los comicios presidenciales de 1980.[11]

 

Otras normas relacionadas con la gestión municipal son, el Decreto Legislativo N° 051 - Ley Orgánica de Municipalidades (promulgado en 1981) que les otorga mayor poder, la Ley N° 23853 que promulgó la Nueva Ley Orgánica de Municipalidades que organiza, otorga autonomía, competencias, funciones y recursos a las mismas. Veinte años después, el 2003 se promulgó la Nueva Ley Orgánica de Municipalidades - Ley N° 27972.[12]

 

Hasta antes de la promulgación de estas normas la municipalidades se caracterizaban por “ser un poder subalterno y en gran medida incapaz de generar por si solo la trasformación cualitativa de la sociedad” (Zolezzi 1979: 47).

 

Durante las elecciones municipales de 1983 un significativo número de municipalidades fue ganado por la Izquierda Unida,[13] que emprendió en la práctica, procesos de concertación y participación directa de los ciudadanos y sus organizaciones sociales, así como el diseño de políticas públicas locales.

 

En los años ochenta se desarrollaron experiencias importantes de concertación y participación de la sociedad civil con las municipalidades, en el ámbito local. En el distrito de El Agustino por ejemplo, se conformaron las Micro áreas de Desarrollo (MIADES), espacios de planificación de las organizaciones sociales de base para enfrentar los problemas locales. En Villa El Salvador se da paso a los cabildos abiertos y la conformación de las comisiones mixtas con participación de los representantes de las organizaciones sociales de base y los representantes de la municipalidad, experiencia que llegó a establecer como primer acuerdo de consejo municipal la “Ley comunal, ley municipal”.

 

Es así, que los municipios elegidos democráticamente se convierten en instituciones más cercanas a la población y pueden responder a sus demandas y necesidades. En este proceso se puede reconocer y afirmar importantes dinámicas asociacionistas que vinculan la política con el territorio, ensayando un discurso que insistió en los límites de la democracia representativa y que buscaba en la práctica, respuestas a los desafíos de la democracia y el desarrollo.[14]

 

Durante la década de los años 90, se inician nuevamente las experiencias innovadoras de participación ciudadana y la ampliación de los canales democráticos en el ámbito local (paradójicamente a nivel nacional se vivía todo lo contrario), estas experiencias locales pioneras tuvieron a Villa El Salvador en la ciudad de Lima, La provincia de Ilo en la Región Moquegua, al distrito de Limatambo en la Provincia de Anta, Región Cuzco y a Santo Domingo en Piura, respondiendo a los problemas propios de su realidad, y apostando por procesos participativos que fortalecieran la institucionalidad democrática local a través de la planeación participativa y el presupuesto participativo.

 

Actualmente el Perú se abre a un conjunto de procesos sociales y políticos que contribuyen a democratizar las relaciones entre los ciudadanos y las autoridades elegidas por voto popular. La planificación participativa permite que los ciudadanos, las organizaciones sociales de base y las instituciones de la sociedad civil construyan planes de desarrollo concertados (a la fecha 24 gobiernos regionales, 194 gobiernos municipales provinciales y 1.634 municipalidades distritales la aplican). El gobierno de Lima, capital de la República, mantiene un régimen especial pues además de constituir la Municipalidad Metropolitana de Lima tiene las responsabilidades de gobierno regional.[15]

 

1.2 Villa El Salvador: el escenario local

Villa El Salvador es una experiencia reconocida de organización popular, pues desde los años 70 construyó procesos de democracia directa a través de mecanismos e instrumentos que permitieron organizar demandas y construir representaciones de poder local, todo ello bajo la lógica de la autogestión y el autogobierno de los pobladores. Desde su fundación Villa El Salvador se ha caracterizado por las organizaciones sociales que han favorecido el desarrollo local alcanzado en temas sociales, políticos y económicos. Así, durante los años 80 lo que era un pueblo joven se convirtió en un distrito con categoría de ciudad que elige a su alcalde a través de la elección popular, proceso que permitió acceder a mayores recursos desde el Estado y la cooperación internacional. En este contexto el primer gobierno local de Villa El Salvador impulsa el segundo plan de desarrollo orientado al desarrollo productivo del distrito y al establecimiento del trabajo conjunto de la población, sus organizaciones y el gobierno local como representante del Estado en la comunidad.

 

La década de los 90 se caracteriza por la guerra interna que significó para el país el asesinato de líderes sociales y políticos de parte de los grupos terroristas, pero también de parte del Estado, situación que provocó el debilitamiento del tejido social organizativo. A finales de la década se inicia desde la municipalidad de Villa El Salvador el proceso para construir el III Plan Concertado de Desarrollo, organizado como una estrategia para movilizar a la población y a sus líderes en un nuevo contexto político y social marcado por el autoritarismo del gobierno central y la construcción de alternativas democráticas para la gestión del Estado en el ámbito local, en esos años también se realiza una consulta ciudadana para definir la visión de desarrollo y los ejes de estratégicos del plan, alcanzando una participación de 50,000 personas aproximadamente. El año 2000 se implementa el presupuesto participativo como mecanismo para operar el plan de desarrollo, experiencia que junto a otras del ámbito nacional e internacional permitió configurar el actual marco normativo sobre presupuesto participativo en el Perú.

En Villa El Salvador los ciudadanos y sus organizaciones participan de los procesos de presupuesto participativo convocados anualmente por la municipalidad, logrando constituir una serie de instancias complementarias al plan y el presupuesto en el marco de la Nueva Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley Marco del Presupuesto Participativo, que establece la constitución de una consejo de coordinación local y un comité de vigilancia ciudadana, el primero con el objeto de coordinar con la municipalidad distrital la convocatoria y conducción del proceso del presupuesto participativo y el segundo con el objeto de asegurar el cumplimiento de los acuerdos y la transparencia de los procesos participativos.

 

El distrito ha logrado movilizar y reactivar a muchas organizaciones sociales y se ha contribuido a visibilizar la complejidad del tejido organizativo configurado en los últimos años, y que responde a los temas de seguridad y medio ambiente. Uno de los sectores con menor atención es el juvenil, las mujeres participan de la movilización, sin embargo los proyectos que se aprueban corresponden en mayor medida a proyectos de infraestructura y no a sus demandas particulares. Recientemente se aprobó destinar un porcentaje del presupuesto participativo para que sea discutido por los niños y adolescentes de las escuelas públicas en la misma perspectiva se está impulsando el que un porcentaje de los recursos destinados al presupuesto participativo sea orientado exclusivamente a las mujeres.

 

 

Antecedentes locales sobre el desempeño del gobierno local, la planeación y la participación ciudadana.

Villa El Salvador se funda en 1971 y recién en 1983 el Senado de la República le otorga el carácter de distrito, el 1 de junio el Presidente de la Republica Fernando Belaunde Ferry se encarga de firmar el Decreto Ley 23605 que lo oficializa. El mismo año se realizan las primeras elecciones municipales para elegir por voto popular a alcaldes distritales y provinciales a nivel nacional.

 

Las organizaciones sociales que tenían como referentes a los grupos de la izquierda democrática y formal se articulan con la Izquierda Unida y presentan como candidato a Michel Azcueta, que gana las elecciones y se convierte en el primer alcalde distrital de Villa El Salvador.

 

El siguiente esquema muestra el proceso de desempeño de las gestiones municipales y los temas trabajados sobre planeación del desarrollo y promoción de la participación ciudadana:

 

Periodo	Grupo político	Desempeño municipal
		Estructura municipal	Planeación	Participación ciudadana
1983-1986	Izquierda Unida -Michel Azcueta	Se conforma la primera gestión municipal que incorpora a un sector de los dirigentes sociales a la estructura municipal, que pasa a ser parte representante del Estado en el ámbito local.	Se inicia el II plan concertado de desarrollo distrital con un fuerte contenido de desarrollo económico local.	Se realizan cabildos abiertos con participación de los representantes de las organizaciones sociales y se conforman comisiones de trabajo mixtas. Se inicia el programa de Vaso de Leche con la participación de las organizaciones de mujeres.
1986-1989	Izquierda Unida - Michel Azcueta	Continúa el proceso de conformación de una burocracia local.	Se comienza a construir el Parque Industrial de Villa El Salvador en el Marco del II Plan de Desarrollo Local.	Se consolidan organizaciones temáticas de mujeres y micro empresarios en el distrito.
1989-1993	Izquierda Unida - José Rodríguez	La municipalidad mantiene la promoción de la participación ciudadana, la crisis institucional que vivía el país y el quiebre de la institucionalidad democrática, así como la guerra interna que vivía el país contribuyen al desgobierno local.	Se hacen intentos por continuar las orientaciones del plan hacia los temas de desarrollo económico local, sin embargo la crisis económica y la aplicación de medidas de ajuste estructural hacen que las propuestas de desarrollo sean postergadas.	Se inicia un proceso de fragmentación social y una crisis de representación en las organizaciones sociales de base y en los partidos políticos.
1993–996	Movimiento Obras - Jorge Vázquez*	La municipalidad se convierte en una institución alejada de los intereses de la comunidad. La institución municipal en el ámbito local entra en crisis.	No se tiene ningún avance.	Surgen manifestaciones de las organizaciones sociales para promover el cambio de las autoridades políticas.
1996-1999	Somos Perú - Michel Azcueta	Se reestructura el funcionamiento de la municipalidad y se establecen agencias municipales descentralizadas en el territorio.	Se comienza a diseñar las orientaciones y lineamientos para un nuevo plan de desarrollo del distrito.	Las organizaciones sociales se encuentran replegadas, la guerra interna y la crisis económica ha empujado a que los líderes locales se encuentren en un contexto de sobrevivencia y opten por proyectos individuales antes que colectivos.
1999-2002	Somos Perú - Martín Pumár	La municipalidad inicia un proceso de modernización y las direcciones municipales se convierten a gerencias municipales buscando mejorar la gestión pública.	Se inicia un proceso de convocatoria y movilización para impulsar el III Plan Concertado. Esta iniciativa del gobierno local permitió convocar a los viejos y nuevos sectores organizados de la comunidad. Se realiza una consulta ciudadana para aprobar los lineamientos del nuevo Plan y se desarrolla el Presupuesto Participativo en el marco del Plan de Desarrollo.	Las organizaciones sociales tienen un escenario para participar y tomar decisiones concertadas con las autoridades municipales, se conforman mesas de trabajo de educación, juventud, seguridad ciudadana, mujer y empleo.
2003-2006	Unidad Nacional - Jaime Zea	Se consolidan equipos municipales de gestión pública.	Se reinicia el proceso de planeación participativa del desarrollo en el marco de la normatividad nacional sobre descentralización.	Los representantes de las organizaciones sociales participan de acuerdo a las normas vigentes de estructuran los procedimientos de participación de la sociedad civil en los procesos participativos.
2007-2010	Integración Nacional -Jaime Zea	Actualmente se aprecia una gestión que no responde a las necesidades de la población.	Se aprueba el III Plan Concertado de Desarrollo de Villa El Salvador al 2021 en el marco de la normatividad vigente.	Los representantes de las organizaciones de la sociedad civil participan pero son críticos a un modelo que homogeniza la participación ciudadana. La participación se centra en los espacios para discutir el gasto público en desmedro de los espacios de debate y decisión de los aspectos estratégicos y programáticos del desarrollo local.

* El alcalde fue encarcelado por actos de corrupción, llegando a tener hasta 5 encargados de la municipalidad, fue un periodo de caos y desgobierno.

 

Caracterización de la evolución de los actores sociales a través de los ejercicios de planeación participativa frente a la formulación e implementación de las políticas públicas.

Los actores sociales pueden ser caracterizados y observados en tres momentos claves del desarrollo:

a) 1971 – 1983, proceso fundacional de Villa El Salvador, había que construir una ciudad, además de organizar y estructurar la base social de la comunidad. Se establece una alianza con el gobierno militar de la época, que permite al distrito contar con recursos y el apoyo necesario para avanzar en su desarrollo inicial. Los dirigentes sociales eran obreros y militantes de partidos de izquierda, esta base permitió construir una visión de desarrollo y una organización sólida que orienta el progreso durante la primera década de la comunidad.

b) 1983 – 1992, Importante y de muchos logros para los líderes y la comunidad local, pues se construyeron importantes infraestructuras locales y equipamiento comunitario que permitió atender las necesidades de educación, salud y empleo de la población del distrito. Los líderes sociales y los nuevos representantes del Estado, que ahora ocupaban la municipalidad distrital, desarrollaron una acción coordinada y curiosamente en constante tensión, pero con una visión compartida de lo que debía ser el futuro de Villa El Salvador. Este contexto de proyección se cierra abruptamente con la crisis de los partidos políticos y los referentes ideológicos, la crisis económica y el desgobierno producto de la guerra interna que se trasladaba del campo a la ciudad.

c) 1992 - hasta la actualidad, El gobierno de Fujimori quitó competencias a las municipalidades, aumentó el presupuesto a los programas sociales en desmedro de la primeras; la crisis generalizada obligó a que los líderes locales se replegaran de sus organizaciones sociales, generado una crisis de representación y un caos a todo nivel. Este contexto fue promovido desde el Estado central con el objetivo de construir y establecer relaciones el manejo y control político de los sectores populares, las organizaciones sociales dieron paso al funcionamiento de organizaciones de sobrevivencia, dedicadas a recibir regalos del gobierno, configurando un tipo de dirigente social al servicio de este, y no necesariamente al servicios de la comunidad que los había elegido.

 

La municipalidad inicia en 1999 un proceso de planeación participativa, logrando convocar nuevamente a todos los sectores organizados de la comunidad, movilizando espacios de agregación de interés temático de la población, llamados Mesas de Concertación, espacios que permitieron oxigenar las organizaciones sociales y reactivaron parte del endeble movimiento social de la localidad.

 

Actualmente las iniciales organizaciones sociales de carácter territorial en Villa El Salvador, han dado paso a organizaciones de carácter temático que agrupan una gran diversidad de intereses y demandas, que ya no se corporativizan en una sola organización, si no en un abanico de temas y estructuras diversas. Estas nuevas organizaciones surgen para responder a los nuevos problemas que afectan a la comunidad: medio ambiente, seguridad ciudadana, juventud, empleo, tercera edad, etc.

 

Caracterización de la evolución de la administración municipal a través de los ejercicios de planeación participativa anteriores, respecto de la formulación e implementación de las políticas públicas.

En el distrito se han desarrollado tres planes de desarrollo de ellos el primero fue elaborado por la CUAVES y el gobierno militar de la época. Los dos siguientes fueron promovidos por la municipalidad.

 

I Plan de Desarrollo (década del 70)

Elaborado por los dirigentes comunales y el gobierno militar, este plan se caracterizo por ser básicamente un conjunto de obras públicas que respondían a la necesidad de construir equipamiento para los servicios sociales (educación, salud, transporte, empleo, etc.)

 

II Plan de Desarrollo (década del 80)

Este plan fue elaborado por la primera gestión municipal electa del Villa El Salvador, orientó sus acciones al desarrollo económico local, teniendo en la construcción y puesta en funcionamiento del Parque Industrial su mayor logro. Así como el desarrollo de mecanismo de participación y establecimiento de políticas públicas locales con participación de la comunidad y sus organizaciones sociales. La gestión municipal estuvo integrada por un sector de dirigentes comunales y técnicos de militancia izquierdista que apostaron por mecanismos de participación y concertación con la población. La autonomía política y administrativa que permitía la Ley de Municipalidades, motivó la apertura y el funcionamiento de instancias mixtas de coordinación entre autoridades municipales y representantes de las organizaciones sociales.

 

III Plan de Desarrollo (Actualidad)

Este plan, iniciado en un contexto de crisis de gobernabilidad y representación política, buscó generar un quiebre en el estatus quo local de dispersión y atomización de las organizaciones y la participación en el ámbito local. Se diseñó un proceso participativo que incluyó a organizaciones sociales, líderes y ciudadanos mayores de 16 años para discutir los problemas de la localidad y construir alternativas para enfrentarlos. Este emprendimiento, iniciado por la municipalidad significó un cambio en la orientación municipal, que pasó de una entidad prestadora de servicios a un institución estatal promotora del desarrollo local, la lógica de atención a través de proyectos de la población fueron organizados  vía el Plan de Desarrollo, e incorporando el Presupuesto Participativo para hacer realidad el Plan Concertado. El proceso iniciado significó también una oportunidad para la gestión municipal de retomar el contacto directo con la población y encontrar nuevos procedimientos y mecanismos para responder a las demandas y acuerdos producto del Plan de Desarrollo.

 

Las políticas públicas locales que se han diseñado y aplicado se pueden observar en el II y III Plan de Desarrollo: En el II plan se establecieron mecanismos para la toma de decisiones y la implementación de políticas públicas, básicamente en salud y empleo, y que tenían a la participación como cimiento. En el contexto del III Plan de Desarrollo las acciones se orientaron en un primer momento, a los temas de juventud, sin llegar a formalizarlas; en un segundo momento la reorientación llevó las acciones a la implementación de programas de seguridad ciudadana, de limpieza pública y medio ambiente.

 

2.      Problemática

La planeación y organización de procesos participativos para el diseño de planes concertados de desarrollo es una experiencia que se ha masificado en el caso peruano, desde la aprobación de la Ley Marco del Presupuesto Participativo[16] en el año 2003 y la publicación del Instructivo del Presupuesto Participativo.[17] Además se cuenta con normas que establecen la realización de dichos procesos en los gobiernos subnacionales (municipios locales, provinciales y gobiernos regionales).

 

El proceso en curso nos muestra que todavía existen una serie de limitaciones al momento de seguir las orientaciones del Plan Concertado de Desarrollo en función de la inversión pública local, así como en la desarticulación de los planes sectoriales del gobierno. En algunos casos los proyectos aprobados por los ciudadanos en el presupuesto participativo subsidian algunas responsabilidades del Estado, por ejemplo en los sectores de salud, educación, seguridad, etc.

 

La población anualmente decide y orienta los recursos públicos del presupuesto participativo hacia proyectos de desarrollo, todos ellos deben de responder a las orientaciones del plan concertado de desarrollo. Existen prioridades cubiertas con los proyectos, sin embargo también existen agendas y demandas que no han sido atendidas. De acuerdo a los proyectos ejecutados se aprecia una orientación hacia la infancia, juventud, seguridad, infraestructura vial y medio ambiente. Estas orientaciones podrían estar configurando no solo cumplimiento de los objetivos estratégicos del Plan Concertado de Desarrollo, pues también muestran el establecimiento de políticas públicas locales, al desarrollar estructuras y procedimientos administrativos dentro de la municipalidad para intervenir frente a determinados temas, es decir se está trabajando más allá del simple cumplimiento de proyectos.

 

En consecuencia el plan de desarrollo presenta y abre posibilidades para la formulación de políticas públicas locales, racionalizando la inversión pública no solo en proyectos, sino en condiciones institucionales para el cumpliendo de los objetivos estratégicos del Plan Concertado de Desarrollo de Villa El Salvador.

 

3.1  Objeto de estudio

“Formulación de políticas públicas locales en el marco del plan de desarrollo”

 

El presupuesto público de los gobiernos subnacionales ha aumentado progresivamente en los últimos años, dotándolos de mayores recursos públicos para responder las demandas ciudadanas. El Plan Concertado de Desarrollo se convierte en un instrumento adecuado para orientar la inversión pública a través de sus objetivos estratégicos, mediante el presupuesto participativo, sin embargo podría avanzarse más allá de la lógica de la ejecución de proyectos y a partir de los acuerdo institucionales logrados mirar los procesos de formulación de políticas públicas locales con participación ciudadana, contribuyendo a generar cambios y transformaciones sociales en la localidad.

 

3.2  Objetivos de investigación

 

Objetivo general

·         Analizar si el Plan Concertado de Desarrollo de Villa El Salvador en un espacio de participación es útil para diseñar políticas públicas.

 

Objetivos específicos

·         Identificar los actores sociales y las alianzas que se generan en los procesos participativos en el marco del Plan Concertado de Desarrollo.

 

·         Conocer las condiciones socio políticas que influyen en el diseño de políticas públicas en el marco del Plan Concertado de Desarrollo.

 

3.3  Pregunta de partida del estudio de caso

¿De qué manera el Plan Concertado de Desarrollo es un espacio para diseñar políticas públicas en Villa El Salvador?

 

 

3.      Marco teórico (avance)

3.1  La política y políticas públicas; una relación recíproca[18]

La política y las políticas públicas son conceptos totalmente diferentes, pero se influyen de manera recíproca, ambas se buscan en la opacidad del sistema político. Tanto la política como las políticas públicas tienen que ver con el poder social. Pero mientras la política es un concepto amplio, relativo al poder en general, las políticas públicas se corresponden con las soluciones específicas de cómo manejar los asuntos públicos. El idioma inglés recoge con claridad esta distinción entre politics y policies.

 

Las políticas públicas son un factor común de la política y de las decisiones del gobierno y de la oposición. Así, la política puede ser definida como la búsqueda de establecer políticas públicas sobre determinados temas, o de influir en ellas, parte fundamental del quehacer del gobierno que se refiere al diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas.

 

El objetivo de los políticos – conservadores, radicales, idealistas o motivados por el interés propio- consiste en llegar a establecer las políticas públicas que prefieren, o bloquear aquellas que les resulten inconvenientes. En cualquiera alianza de gobierno, confunden su papel quienes se restringen a las tesis y no buscan su concreción en políticas.

 

La política en su sentido más amplio conforma las propuestas de políticas públicas en algo concreto, pues quien quiere el gobierno, debe definir sus políticas públicas. En concreto, los gobiernos son instrumentos para la realización de las políticas públicas.

 

Por todo esto, más que mirar el ordenamiento de las actividades del sector público como propias de su organización, conviene mirarlo como un instrumento para la realización de las políticas públicas. Así como el logro principal de una empresa privada no es su organigrama, sino sus utilidades, lo importante en el gobierno son sus resultados, más que su estructura.

 

Las políticas públicas resultan útiles para estudiar diversos aspectos de la política, tales como la discusión de la agenda pública por toda la sociedad, las elecciones entre candidatos y sus programas, las actividades del gobierno, las actividades de la oposición o los esfuerzos analíticos sobre estos temas, entre muchos otros.

 

En torno a políticas públicas se puede:

·         acotar las discusiones políticas

·         diferenciar problemas y soluciones de manera específica

·         precisar las diferencias

·         vincular los temas a soluciones más amplias o secuenciales

·         plantearse esfuerzos compartidos

·         participar de manera específica

 

Sin embargo, la política y las políticas públicas pueden no encontrarse al interior de un sistema político dado, o encontrarse de maneras muy diversas. Por una parte, puede haber política sin propuestas de políticas públicas, originando un sistema político concentrado en la distribución del poder entre los agentes políticos y sociales. La política sin políticas públicas es más demagógica, menos moderna. Y, por otra parte, puede haber políticas públicas que no consideren la política, debilitando la gobernabilidad social. Las políticas públicas sin política tienen un problema de diseño, dicho de otro modo, dentro del gobierno no se puede olvidar la política y fuera del gobierno no se puede olvidar las políticas públicas. Si no, se podría describir el proceso como la larga marcha de actividades sobre un desierto.

 

 

 

3.2  Tocqueville[19]

La paternidad de la idea de la descentralización como la forma más adecuada de organizarse para el ejercicio de la democracia pertenece a Alexis de Tocqueville. Este autor desarrolló originalmente la teoría que sustenta esta afirmación a partir de la observación y el análisis de la formación histórico-social de Nueva Inglaterra, cuyos principios y organización básica fueron después, adoptados por los Estados Unidos de América (Tocqueville, 1835).

 

Según la visión de Tocqueville, si la soberanía reside en el pueblo, cada individuo constituye una parte igual de esa soberanía y tiene igual derecho a participar en el gobierno del Estado. Y aunque cada individuo sea igualmente capaz de autogobernarse “obedece a la sociedad no porque sea inferior a los que la dirigen, o menos capaz que otro hombre para gobernarse a sí mismo, sino porque le parece útil y sabe que dicha unión no puede existir sin un poder regulador”.

 

La forma primaria, “casi natural”, en que los hombres constituyen ese poder regulador sería la comuna, organización en la que todos participan directamente y deciden por mayoría sobre qué es más útil atender colectivamente, lo que cada uno debe aportar para ejecutar estas decisiones, y quienes serán responsables de hacer cumplir y responder por este mandato. La sociedad comunal existe en todos los pueblos, cualesquiera que sean sus usos y leyes. Sólo en la comuna, gracias a la democracia directa, los hombres pueden ejercer plenamente el derecho de autogobernarse, pero “entre todas las libertades, la de las comunas es precisamente la más expuesta a las invasiones de poder y para defenderse con éxito es preciso que hayan adquirido todo su desarrollo y que hagan parte de las ideas y de las costumbres nacionales”. La comuna representaría para Tocqueville algo así como un laboratorio de ejercicio de la democracia: “una sociedad muy civilizada tolera con dificultad los ensayos de la libertad comunal; se rebela a la vista de sus numerosos extravíos, y desespera del éxito antes de haber alcanzado el resultado final del experimento”, pero es en esa libertad creadora donde reside “la fuerza de los pueblos libres”.

 

Según este autor, la comuna había sido objeto de avasallamiento en Europa pero en cambio había llegado a desarrollarse plenamente en Nueva Inglaterra. Observa que allí todo aquello que se refería a las necesidades cotidianas de la sociedad se resolvía en la comuna. El condado y el Estado tenían sobre todo facultades legislativas, pero sus decisiones debían ser ejecutadas a través de los funcionarios electos de las comunas. Los ciudadanos elegían representantes en los niveles superiores sólo para resolver aquello que estas organizaciones básicas no podían resolver por sí mismas. Toda la organización federal de los Estados Unidos se habría basado en los principios que inspiraron la formación de las comunas fundadoras y el federalismo no solamente permitiría el ejercicio más pleno de las libertades sino también dar respuesta al problema de la dictadura de la mayoría, al permitir una expresión territorial de la diversidad política.

 

El proceso de decisión en una comuna de Nueva Inglaterra en el siglo XIX está descrito como sigue: “supongamos que se trata de establecer una escuela; los select-men (ejecutores electos) convocan para cierto día, en un lugar indicado de antemano, a la totalidad de los electores; allí exponen la necesidad que se siente, dan a conocer los medios de satisfacerla, el dinero que hay que gastar y el lugar que conviene escoger. La asamblea, consultada sobre todos estos puntos, adopta el acuerdo, fija el lugar, vota el impuesto, y confía la ejecución de su voluntad en los select-men”.

 

Observa Tocqueville, sin embargo, que Estados Unidos representa un caso único de organización política sustentada únicamente en la democracia. Y ello habría sido posible gracias a que los inmigrantes fundadores ─unos 150 en total─ provenían de clases pudientes, tenían un nivel de educación bastante avanzado, compartían hábitos de orden y moral, y llegaron acompañados de sus mujeres e hijos. Su motivación era idealista: llevar a la práctica el puritanismo, doctrina religiosa que “se confundía en muchos puntos con las teorías democráticas y republicanas más absolutas”. Pero lo fundamental habría sido que, en la época de las primeras migraciones, el gobierno comunal (“germen fecundo de las instituciones libres”) había entrado ya profundamente en los hábitos ingleses y con él el “dogma” de la soberanía del pueblo.

 

4.2 Planificación estratégica[20]

La planificación estratégica provee capacidad de dirección a los miembros de las organizaciones y proporciona a los tomadores de decisiones la posibilidad de definir la evolución que debe de seguir una organización para aprovechar, en función de la situación interna, las oportunidades actuales y futuras que ofrece el entorno. Se desarrolla en un marco de consistencia y retroalimentación entre las acciones de corto plazo con objetivos de largo plazo, y visualiza el futuro bajo una perspectiva integral.

En este sentido promueve la congruencia y sinergia entre las áreas de una organización y permite establecer prioridades de operación, gastos e inversión, ayudando a identificar causas y a tomar acciones de corrección oportuna de desviaciones en el cumplimiento de objetivos y metas. Cabe destacar que la dimensión de planificación y gestión estratégica es el común denominador en todos los procesos de modernización, aunque en diferente grado y foco. Por un lado, es una actividad esencial en la coordinación de los distintos niveles de gobierno, diversas políticas, distintas instituciones y programas. El marco base es de carácter estratégico en tanto se definen prioridades como criterio ordenador en la toma de decisiones, como también en el diseño, elaboración, implementación y control de políticas públicas. Asimismo, es un componente de la gestión pública considerado esencial para garantizar la continuidad de las transformaciones económicas y sociales, y para fortalecer el proceso de desarrollo económico sobre una base sustentable.

 

Las principales funciones de la planificación son:[21]

Evaluación: de planes, programas, estrategias y proyectos focalizando en áreas donde es difícil desarrollar la competencia y/o donde existen complejos desafíos institucionales y políticos, como en los casos de regulación, privatización o descentralización.

Coordinación: de planes y políticas a fin de integrar las diversas decisiones y acciones del gobierno en el marco de una visión integradora y de largo plazo. Se trata de coordinar prioridades y responsabilidades en un sentido estratégico, para promover resultados determinados en un contexto de eficiencia económica, equidad social y democracia política.

Pensamiento de largo plazo: en los procesos públicos de toma de decisiones y en la gestión estratégica del Estado, para coordinar políticas públicas en un marco de competitividad sistémica, para impulsar la meso-economía, la formación de capital humano y la modernización del Estado y el desarrollo institucional.

 

En el caso del Perú, es imprescindible realizar la planificación estratégica, esto con miras a elevar la eficiencia en la gestión del Estado, consolidar la disciplina fiscal, aumentar la calidad en la ejecución del gasto público y mejorar la productividad en el uso de los recursos públicos. Todo esto debería traducirse en un sistema presupuestario en el que la planificación estratégica:

 

·         Permita validar la congruencia entre elementos programáticos y misión de las entidades públicas.

·         Incorpore elementos para la priorización, costo-efectividad y equidad en el proceso.

·         Apoye y facilite la concertación de estructuras programáticas

·         Provea información y métodos para validar la alineación entre la planeación sectorial al nivel de objetivos, recursos y líneas de acción.

·         Verifique la congruencia entre las políticas públicas y los planteamientos operativos y presupuestarios que realicen las dependencias y entidades.

 

4.3  Definición de conceptos

Proceso participativo: es el conjunto de acciones conducentes al desarrollo y formulación de instrumentos de gestión para el desarrollo regional y local que incluyen la participación de la población en el proceso de toma de decisiones, como elemento primordial. Los productos más importantes del Proceso Participativo son el plan de desarrollo concertado y el presupuesto participativo.[22]

 

Plan concertado de desarrollo: instrumento de base territorial y de carácter integral, orientador del desarrollo regional o local y del proceso del presupuesto participativo, que contienen los acuerdos sobre la visión de desarrollo y objetivos estratégicos de mediano y largo plazo de la comunidad, en concordancia con los planes sectoriales y nacionales.[23]

 

Política pública: las políticas públicas son un marco, una estructura procesal que permite la especificación de las intenciones u objetivos que se desprenden de la agenda pública. Una política pública de excelencia es la que, a partir de valores, plantea objetivos políticos claros y logra definir del mejor modo temas técnicos. Estos últimos no pueden reemplazar la política, pero sí la complementan para darle forma.[24]

 

Descentralización: la descentralización se puede definir en términos generales, como un proceso de transferencias de competencias y recursos desde la administración nacional o central de un determinado Estado, hacia las administraciones subnacionales: estatales y municipales, en los países federales, y regionales y locales en los países constitucionalmente unitarios.[25]

 

Sociedad civil: comprende a las organizaciones sociales de base territorial o temática así como a organismos e instituciones privadas dentro del ámbito regional o local. Son organizaciones sociales de base territorial o temática, aquellas cuyos miembros residen mayoritariamente dentro del ámbito regional o local, tales como juntas y comités vecinales, clubes de madres, comedores populares, comités de vaso de leche, comunidades campesinas y nativas, indígenas y afro peruanas, sindicatos, asociaciones de padres de familia, organizaciones de mujeres, de jóvenes, las mesas de concertación de lucha contra la pobreza y cualquier otra agrupación social representativa en la localidad o región.

Los organismos e instituciones privadas son promotoras del desarrollo, y en estos rubros están por ejemplo las universidades, colegios profesionales, asociaciones civiles, organizaciones no gubernamentales de desarrollo, cámaras de comercio, asociaciones o gremios empresariales, laborales, agrarias, de productores o comerciantes, organismos de cooperación técnica internacional, fundaciones, iglesias, entre otras, con presencia en la jurisdicción.[26]

 

4.      Metodología de la investigación

Para la obtención de información se realizará la revisión documental de los archivos de la Municipalidad de Villa El Salvador, además de entrevistas estructuradas a representantes de la sociedad civil y la municipalidad. La información a recabar corresponde al periodo 1999 - 2007, mismo que servirá también como periodo para el análisis y la elaboración de la memoria.

 

Revisión documental

·         Plan Concertado de desarrollo de Villa El Salvador.

·         Actas de sesiones de aprobación del presupuesto participativo del año 2007.

 

Entrevistas estructuradas

a) Sociedad civil:

·         Miembro del concejo de coordinación local.

·         Dirigente vecinal

 

b) Funcionarios municipales:

·         Planeación y presupuesto.

·         Regidor/a

 

5.1 Estructura de entrevistas para representante de la sociedad civil y funcionarios y autoridades municipales.

 

Cuestionario para representantes de la sociedad civil de Villa El Salvador.

a) Introducción

1.      ¿En qué organización participa y qué objetivos tienen?

2.      ¿Qué cargo ocupa y cuáles son sus funciones y/o responsabilidades?

3.      ¿Qué acciones desarrolla su organización permanentemente?

 

 

b) Contexto

4.      ¿Qué opinión le merece el proceso de descentralización en curso?

5.      ¿Qué avances observa en la promoción de la participación ciudadana en el distrito?

 

c) Plan concertado de desarrollo

 

Actores

6.      ¿Qué organizaciones sociales o instituciones han participado en el proceso de elaboración del plan concertado de desarrollo?

7.      ¿Cuáles tuvieron un rol estratégico y/o fundamental en la elaboración del plan concertado de desarrollo?

 

Alianzas

8.      ¿Cuáles son las alianzas que se han constituido a nivel de la sociedad civil para incidir en el plan concertado de desarrollo y el presupuesto participativo?

 

Estado

9.      ¿Cómo participaron los distintos sectores del Estado en el proceso del plan concertado de desarrollo? (me refiero a los ministerios de Educación, Salud, la policía, etc.)

 

Proceso

10.  ¿Qué opinión le merece el proceso desarrollado por el gobierno local para elaborar el plan concertado de desarrollo?

11.  ¿El plan concertado de desarrollo ha sido construido participativamente o ha sido impuesto por la municipalidad?

12.  ¿Para qué le sirve desde su visión o experiencia al distrito contar con un plan concertado de desarrollo?

13.  ¿Podría relatar alguna experiencia que muestre el uso del plan concertado de desarrollo?

 

Debilidades y limitaciones del plan concertado de desarrollo

14.  ¿Usted cree que el plan concertado de desarrollo aprobado tiene debilidades o limitaciones? ¿Por ejemplo cuáles?

15.  ¿Qué cambios observa en la gestión municipal desde que se cuenta con un plan de desarrollo concertado?

 

d) Presupuesto participativo

16.  ¿Qué es para usted el presupuesto participativo?

17.  ¿Qué utilidad cree que tiene el presupuesto participativo?

18.  ¿Están relacionados el plan concertado de desarrollo y el presupuesto participativo?

 

Financiamiento

19.  ¿Qué temas o ejes del plan se han priorizado para ser financiados por el presupuesto participativo?

20.  ¿Qué limitaciones está teniendo el proceso del presupuesto participativo?

 

Oportunidades del presupuesto participativo

21.  ¿Usted cree que el presupuesto participativo está generando algunas condiciones para el desarrollo del distrito?, ¿Cuáles por ejemplo?

22.  ¿Qué actores están impulsando estas acciones/temas?

23.  ¿En que temas está incidiendo el presupuesto participativo?

 

Cambios en la gestión municipal

24.  ¿Qué cambios observa en la gestión municipal desde que se realiza el presupuesto participativo?

 

e) Políticas públicas

25.  ¿Desde su experiencia, reconoce alguna política pública nacional que se aplique en el distrito? ¿Cuáles?

26.  ¿Qué es una política pública para usted?

27.  ¿Usted se ha beneficiado de alguna política pública nacional? ¿Cuáles y como?

 

Políticas públicas y gobierno local

28.  ¿Usted conoce alguna política pública aplicada por el gobierno local? ¿Puede mencionar alguna?, ¿Cómo ha participado?

 

Si el entrevistado conoce alguna se continúa con las siguientes preguntas:

 

Políticas públicas y plan concertado de desarrollo

29.  ¿Estas políticas públicas tienen relación con el plan concertado de desarrollo? Si/no ¿Por qué?

30.  ¿Conoce, si las políticas públicas que menciona en la pregunta N° 40, han sido definidas solo por?:

-        La municipalidad

-        La población

-        No sabe

31.  ¿A que sectores de la población están beneficiando?

32.  ¿Cumplen con su objetivo?

33.  ¿Qué se podría mejorar?

 

Políticas públicas e inversión

34.  ¿Usted cree que es posible pensar en políticas públicas a partir de la inversión que se realizan en los proyectos del presupuesto participativo o en las orientaciones del plan concertado de desarrollo?

 

 

e) Incidencia

35.  ¿Que organizaciones han incidido en la formulación de las políticas públicas?

36.  ¿Hay algún mecanismo u organización que haga vigilancia ciudadana sobre las políticas públicas?

37.  ¿Su organización ha incidido de alguna manera en las políticas públicas locales?, ¿Cómo lo ha realizado? (temas, ámbitos)

38.   Comentarios adicionales que desee hacer……

 

Cuestionario para representantes de la Municipalidad de Villa El Salvador

a) Introducción

1.      ¿Qué cargo ocupa en la municipalidad y cuales son sus funciones y/o responsabilidades?

2.      ¿Qué acciones y competencias desarrolla la oficina en la que trabaja?

 

b) Contexto

3.      ¿Que avances o limitaciones observa en la promoción de la participación ciudadana en el distrito?

4.      ¿La nueva Ley Orgánica de Municipalidades facilita la ejecución de procesos participativos y concertados? ¿a través de que mecanismos?

5.      ¿Qué cambios a nivel de la estructura municipal se han realizado en el marco de la descentralización?

 

c) Plan concertado de desarrollo

 

Actores

6.      ¿Qué sector del Estado participa en la elaboración del plan concertado de desarrollo? ¿Por qué?

7.      ¿Cuál tuvo o tiene un rol estratégico y/o fundamental en la elaboración del plan concertado de desarrollo?

 

Alianzas

8.      ¿Cuáles son las alianzas que se han constituido a nivel de la sociedad civil para incidir en el plan concertado de desarrollo?

9.      ¿Cómo participaron los sectores del Estado en el proceso del plan concertado de desarrollo? (me refiero a los ministerios de Educación, Salud, la policía, etc.)

 

Proceso

10.  ¿Qué opinión le merece el proceso desarrollado por la municipalidad para elaborar el plan concertado de desarrollo?

 

Utilidad del plan concertado de desarrollo

11.  ¿Para qué sirve desde su experiencia, contar con un plan concertado de desarrollo?

12.  ¿Qué metodología se utilizó o qué procedimientos se desarrollaron para formular el plan concertado de desarrollo?

13.  ¿Podría relatarme alguna experiencia que muestre el uso del plan concertado de desarrollo?

 

Debilidades o limitaciones del plan concertado de desarrollo

14.  ¿Usted cree que el plan concertado de desarrollo aprobado tiene algunas debilidades o limitaciones? ¿Por ejemplo cuáles?

15.  ¿Qué cambios observa en la comunidad desde que se cuenta con un plan desarrollo concertado?

 

d) Presupuesto participativo

16.  ¿Qué es para usted el presupuesto participativo?

17.  ¿Qué utilidad cree que tiene el presupuesto participativo para el desarrollo del distrito?

18.  ¿Su oficina tiene a cargo algún componente del proceso de presupuesto participativo?

 

Plan y presupuesto participativo

19.  ¿Usted cree que están relacionados el plan concertado de desarrollo y el presupuesto participativo?

20.  ¿Usted conoce si existen temas o ejes del plan que se han priorizado y han sido financiados por el presupuesto participativo?

 

Limitaciones y problemas del presupuesto participativo

21.  ¿Usted conoce algunas limitaciones que se hayan presentado en el proceso del presupuesto participativo?

 

Oportunidades

22.  ¿Usted cree que el presupuesto participativo está generando algunas condiciones para el desarrollo del distrito?, ¿Cuáles por ejemplo?

23.  ¿Qué actores están impulsando estas acciones o temas?

 

Temas recurrentes

24.  ¿En qué temas está incidiendo el presupuesto participativo?

25.  ¿Qué cambios observa en la gestión municipal desde que se realiza el presupuesto participativo?

 

Cambios y transformaciones

26.  ¿Qué cambios observa en las organizaciones de la sociedad civil desde que se realiza el presupuesto participativo?

 

 

e) Políticas públicas

27.  ¿Cómo definiría en una frase, una política pública?

28.  ¿Para que servirían entonces las políticas públicas?

 

Políticas públicas y gobierno local

29.  ¿Conoce alguna política pública aplicada por el gobierno local? ¿Puede mencionar alguna?, ¿Cómo ha participado?

 

Si el entrevistado la conoce se continúa con las siguientes preguntas.

 

Políticas públicas y plan concertado de desarrollo

30.  ¿Estas políticas públicas tienen relación con el plan concertado de desarrollo? Si/no ¿Por qué?

31.  ¿Cómo están funcionando estas políticas públicas?

32.  ¿A que sectores de la población están beneficiando?

33.  ¿Cumplen con su objetivo?

34.  ¿Qué limitaciones enfrenta?

35.  ¿Qué se podría mejorar?

 

Políticas públicas e inversión

36.  ¿Usted cree que es posible pensar en políticas públicas a partir de la inversión que se realiza en los proyectos del presupuesto participativo o en las orientaciones del plan concertado de desarrollo?

37.  ¿Que sectores de la población se están beneficiando de las políticas públicas?

38.  ¿Qué actores locales se han beneficiado políticamente de la política pública?

39.  Las políticas públicas con que cuenta la municipalidad:

-        ¿Son las que se ofrecieron en la campaña electoral?

-        ¿Se han creado a partir del dialogo o demandas de la población?

-        ¿Se han formulado en el marco del plan concertado de desarrollo y el presupuesto participativo?

40.  ¿La municipalidad tiene alguna orientación por formular políticas públicas?

 

e) Incidencia

41.  ¿Que organizaciones han incidido en la formulación de las políticas públicas?

42.  ¿Hay algún mecanismo u organización que hace vigilancia ciudadana sobre las políticas públicas?

43.  ¿Cuáles son las alianzas que se han constituido a nivel de la sociedad civil para incidir en las políticas públicas locales?, ¿han tenido éxito?

44.  Cometarios adicionales que desee hacer….

 

 

 

 

5.      Presentación de los resultados

 

Entrevistas a representantes de la Municipalidad de Villa El Salvador.

Entreviste a cinco funcionarios con distintos niveles de jerarquía dentro del aparato municipal, pero que habían participado en la experiencia de implementación del Plan Concertado de Desarrollo (PCD) y del Presupuesto Participativo (PP) desde sus inicios, en el año 1999, y que actualmente siguen relacionados al proceso. Este hecho ayuda mucho a la hora de establecer comparaciones entre lo realizado el 99 y la forma de proceder con la nueva legislación nacional que norma el PCD y el PP.

 

De los entrevistados pude obtener respuestas y reacciones contradictorias en algunos ítems, y como es natural puntos de vista distintos, dependiendo de la función o cargo que desempeñan en el proceso actual. La aplicación del cuestionario no fue rígida, busqué entablar un diálogo, y de acuerdo al nivel de conocimiento e involucramiento en el proceso surgieron diferentes repreguntas, profundizando en algunos aspectos que pudieran ser interesantes, aunque no estuvieran dentro del cuestionario inicial.

 

A continuación el resultado condensado de las entrevistas:

 

¿Qué avances o limitaciones  se observan en relación a la participación ciudadana en el distrito?

Hay dos perspectivas:

·         Se viene desarrollando una mejor calidad de la participación de la sociedad civil. Pero estas instancias necesitan de una mejor calidad de participación.

·         Las normas que se han aprobado han limitado la participación.

 

La propuesta del PCD y el PP fue una propuesta que generó un acontecimiento político en el escenario social de Villa El Salvador, y dinamizó el tejido social del distrito. Las organizaciones y los dirigentes encuentran en la propuesta del PCD y el PP una oportunidad para participar y para ejercer su ciudadanía.

 

El diseño de la descentralización desarrolla un conjunto de normas e instancias para la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones del Estado. La apertura del sistema político ha significado, digamos una mayor participación de los actores sociales. Entonces el impacto más significativo que ha tenido esta apertura, ha sido el fortalecimiento y la reactivación del tejido social. Si comparamos a Villa El Salvador de fines de los años 80 y principio de los 90, nadie prácticamente nadie, quería ser dirigente, todos tenían miedo, entonces los cargos dirigenciales duraban diez años aproximadamente.

 

Como las experiencias del PP y los programas sociales caso “A Trabajar Urbano”, tienen que ser coordinados con los dirigentes, lo que se genera es una revitalización del tejido social y por lo tanto, el regreso del viejo actor social o vecinal. Además la ley de transparencia y acceso a la información pública, facilita el proceso de participación, generado importantes movilizaciones. Sin embargo, tampoco se puede afirmar que el proceso de descentralización movilice al conjunto de la sociedad civil. Eso ha sido como un auto engaño. Además, sabemos hoy con más nitidez, que los dirigentes se representan a ellos o en todo caso representan grupos de interés que siempre van a ser pequeños.

 

Lo que más le preocupa a la población son los problemas concretos, la seguridad, la violencia de las pandillas y la delincuencia, pero estas prioridades no siempre se representan o se expresan, por ejemplo, en los proyectos del presupuesto participativo. Tampoco se encuentran en la agenda del Consejo de Coordinación Local (CCL). Surge entonces un desfase entre la participación ciudadana ejercida por los dirigentes, causando que la promoción de la participación ciudadana se agote en un mecanismo de participación que llamamos PP. La elaboración y aprobación del PCD debe llevarnos a la siguiente acción que es como gestionamos el PCD. Esto supone el concurso de los actores públicos y privados.

 

¿Se esta generando un movimiento social en Villa El Salvador?

En Villa El Salvador probablemente exista un movimiento social, sin que eso se presente en forma de demanda organizada o en discusiones sobre la manera de hacer frente a los problemas comunales. Hay una ausencia de liderazgo, no hay quien recoja las demandas y las exprese en el espacio público. La población va al PP y discute sobre los principales problemas de la ciudad, pero termina definiendo los proyectos de infraestructura, opta entonces, por atender los problemas y necesidades puntuales, y la municipalidad asume los problemas distritales o generales. Si esto se presenta tal cual, podría decir que es una grave situación, pues si algo ha caracterizado a Villa El Salvador es el haber emprendido grandes desafíos, un tema que hoy le urge recuperar.

 

¿Se han abierto procesos para el surgimiento de nuevos liderazgos?

La explicación que se le daba a la ausencia de nuevos liderazgos en la comunidad era que el liberalismo volvió individualista a la población, la crisis económica y la violencia de Sendero Luminosos golpeó muy fuerte a la organización comunitaria, que pasó a una fase de recuperación. En la historia de Villa El Salvador han existido dos instituciones que supieron representar de forma integral a los vecinos. Durante la década del 70 al 80 fue la CUAVES, y del 80 para adelante fue la municipalidad.

Actualmente no se observa esa representación, la municipalidad debe seguir articulando a la sociedad local, pero no lo está haciendo; la representación política es otro gran tema sin movilizar.

 

A la fecha la existencia de organizaciones que debatan y elaboren propuestas para el distrito es nula. Por ejemplo, la municipalidad ha desactivado el programa de seguridad ciudadana y los dirigentes y la población no se han expresado al respecto.

 

¿Cómo se podrían generar nuevas formas de representatividad y procesos de agregación de intereses en la comunidad?

Está pendiente una evaluación de la experiencia de participación social en Villa El Salvador. Ahora es común en el discurso de los políticos y los dirigentes el sobredimensionamiento de los alcances de la organización popular, cuando el tema de la participación siempre ha sido un esfuerzo permanente de los dirigentes. Existen actas de asamblea de grupos residenciales donde solo asistían 30 personas, igual que en la actualidad, la diferencia es que los dirigentes que estaban en las directivas de los años 70, se movilizaban haciendo una gestión permanente, había una ciudad que construir; otra gran diferencia es que esos dirigentes eran militantes de los partidos de izquierda, ambos elementos ayudaron a dinamizar la organización popular.

 

El proceso de construcción del tejido social tiene mucho que ver con la fortaleza o debilidad de los partidos políticos, sobre todo aquellos que apostaron por la organización social, básicamente los de sectores de izquierda. Si hoy no existe un espacio de descentralización de los nuevos actores sociales, es porque la crisis de los partidos también llevan a la crisis de la organización, entonces no es todo culpa de los dirigentes, también debemos observar a los actores políticos.

 

Tengamos en cuenta que la participación es más viable en los espacios pequeños, en Villa El Salvador por ejemplo, debemos pensar en los grupos residenciales, por lo tanto necesitamos que las políticas públicas tomen en cuenta esos micro espacios y desarrollen el contenido de la participación por territorio.

 

Tenemos el PDC y la asignación del presupuesto público, pero no hay políticas públicas que orienten el gasto de manera efectiva y con un horizonte mayor a los proyectos puntuales y específicos.

 

¿Qué cambios observas en los temas de participación ciudadana en el distrito?

El PCD es una herramienta para ordenar las demandas de la población y pasar de los proyectos menores a los estratégicos con una lógica de desarrollo. El PCD es una especie de semáforo que debe ayudar a filtrar los proyectos específicos de los proyectos estratégicos. Por ello la gestión municipal tiene la lógica de aprobar proyectos distritales, territoriales e inter-territoriales, comunales y temáticos.

 

¿Qué cambios se han generado en el aparato municipal en el marco de los procesos participativos?

Yo creo que todo esto es un proceso.

·         En la municipalidad existen funcionarios que todavía no entienden lo que es la participación ciudadana.

·         La sociedad civil, también tienen que ir entendiendo mejor su rol y cuál es la participación de la ciudadanía en estos espacios.

 

El proceso del presupuesto participativo a nivel municipal ha ido cambiando por la normatividad nacional y perdiendo algo de flexibilidad. Usualmente se consideraba la opinión de los técnicos como la última palabra, ahora el dirigente tiene también la palabra y tienen que haber mayor diálogo, aún hay técnicos que no están acostumbrados a trabajar de esa manera.

 

La evolución de las municipalidades es tremendo y se merece un análisis comparativo del funcionamiento de la municipalidad en las últimas dos décadas. Fujimori en la lógica de quitar poder a la Municipalidad de Lima, quita el programa del Vaso de Leche para perjudicar al alcalde de aquella época, luego entregó a cada municipalidad el fondo de la inversión de las obras y creo el Fondo de Compensación Municipal. Los presupuestos municipales se vieron de pronto incrementados sustancialmente y las municipalidades comienzan a tener poder realmente.

 

Sería bueno ver cuanto ha crecido la municipalidad, es enorme el salto que se ha dado del año 90 a la actualidad, en los servicios, la diversificación de acciones y todas aquellas funciones que ésta ha tenido que asumir. El problema está en que no se ha crecido en forma similar en cuanto a la calidad del servicio que se brinda a la comunidad. Crece el alcance del gobierno local, sin embargo, la calificación de los recursos humanos no crece, y esto es parte de las causas o limitaciones que hoy podemos observar y en la ausencia de lo que llamamos políticas públicas.

 

Con la evolución de las tecnologías de la información las municipalidades son de las más modernas, en cuanto a uso de las tecnologías de la información y la comunicación. Pero el grado de desarrollo de toda la estructura pública municipal no es igual. Esto tiene que ver con el personal, y no ha habido hasta ahora una ley del empleado público.

 

¿Qué cambios sen generados en el aparato de los dirigentes de la sociedad civil en el marco de los procesos participativos?

Los dirigentes se movilizan, van a las oficinas de la municipalidad, sin ese movimiento no tendrían razón de ser. Sin embargo lo que tenemos hoy, es un dirigente que se ha quedado rezagado, no formula proyectos de inversión, no elabora marcos lógicos, no maneja esos instrumentos de la administración pública, cae en lo superficial.

 

Cada gobierno trabaja con grupos organizados de la sociedad civil, tienen sus dirigentes que apoyarán la gestión, el dirigente utilizará la relación como una plataforma para ser candidato o trabajador municipal.

 

¿Qué procedimiento y metodología se utilizó para el proceso de actualización del Plan Concertado de Desarrollo?

Primero, encontramos que nunca había existido una oficina de planificación. Se tuvo que crear un equipo ad hoc entre diferentes gerentes y responsables de áreas de la municipalidad. Con poder y voluntad de hacer un proceso participativo.

 

El proceso de actualización se hizo en dos etapas:

a) Se hace un diagnóstico y se fijan, digamos, las grandes líneas maestras de forma concertada con la sociedad civil, quizá excesivamente abierto y con excesivas concesiones a la sociedad civil. Hemos pecado y eso se debe en alguna parte a la ausencia de un equipo técnico formal y permanente. Hemos tenido situaciones en donde la voz de un dirigente vale más que la de la autoridad municipal. Entonces en la primera parte llegamos a concertar una visión de desarrollo que además recoge aspectos de la visión anterior, en tanto que se trataba de una actualización.

 

b) En una segunda etapa nos quedamos paralizados, porque teníamos dificultades para concretar los acuerdos, se tuvo que recurrir a las consultorías y se elaboraron los programas, los proyectos que aparecen en la publicación del PCD de Villa El Salvador.

 

Haciendo un balance hoy, no hay espacios para políticas públicas, le llamamos “el eslabón perdido” porque no aparecen. Por eso no tenemos objetivos concretos, no tenemos indicadores, no tenemos fechas o por lo menos una periodización del plan. Entonces ese es el vacío del PCD, pues a la hora de aplicarlo, nuestros instrumentos de priorización son las líneas estratégicas pero no las políticas públicas.

 

¿Para qué sirve el Plan Concertado de Desarrollo?

El PCD define lineamientos y busca que se conviertan en programas y proyectos concretos, hay que incorporar estos indicadores para poder medir los avances del PCD. Son temas que requieren de una mayor formación y desarrollo de capacidades del personal municipal.

 

El PCD servirá en la medida que se vayan cumpliendo los objetivos. Además, sirve como orientador de la inversión pública a través del PP. Hay que tomar en cuenta que falta constituir un comité de gestión del PCD que lidere el proceso, establezca un modelo de gestión.

 

¿Quiénes deberían integrar este comité de gestión?

Un grupo humano con capacidad y con poder de decisión, quienes deberían confórmalo son: La municipalidad, sociedad civil, líderes y empresa privada.

 

¿Conocen alguna acción, sea de los  dirigentes o del municipio donde el plan sea el referente?

En forma directa no lo hay, pero el PP se orienta en ese sentido, los proyectos que se priorizan toman como referencia las líneas estratégicas del PCD.

“Me pregunto en que medida las organizaciones y los dirigentes en los Comités de Gestión o de Vigilancia Ciudadana, incluso las autoridades políticas siguen las orientaciones del PCD”.

 

¿Cómo es la relación del PCD con el PP?

Se intenta, pero es algo difícil. Lo hacen algunos dirigentes que tienen en una visión de Villa El Salvador como distrito. Lo intentan en la municipalidad, algunos políticos y funcionarios. Sin embargo, la relación siempre es difícil. ¿Cómo podemos vincular el PCD con Políticas Públicas? Eso sería posible si tuviéramos un PCD elaborado de manera participativa.

 

¿Existen condiciones para un proceso de negociación de demandas?

Se pueden crear, en Villa El Salvador cuando se quiso el parque industrial, las condiciones estaban en la voluntad de la gente de hacerlo, hoy día no se observa esa realidad. Había dudas, pero los principales líderes del distrito estaban convencidos de que la apuesta y la apoyaban. Si esta situación de apatía cambia mejorarían probablemente, las posibilidades de emprender proyectos mas arriesgados. Antes teníamos a la APEMIVES con un liderazgo fuerte. Una CUAVES que también representaba los intereses de la comunidad. Hoy no tenemos ni APEMIVES, ni CUAVES, todo está débil o ya no existe.

 

¿Cuál es la utilidad del Presupuesto Participativo?

El PP no solamente se limita a las obras de infraestructura, el Presupuesto Participativo es mucho más amplio. Es ver los ingresos y la ejecución del gasto público. La comunidad debe involucrarse y comprometerse en pagar sus impuestos, y en cómo generamos mayores recursos para inversión pública en la comunidad, entonces, es una corresponsabilidad de la gestión municipal y de la sociedad civil.

 

Además, nos ayuda a invertir el presupuesto público basado en un PCD, pero este proceso no está totalmente desarrollado y comprendido, algunos sectores delegan y esperan que todo el proceso sea conducido por la municipalidad.

Para las organizaciones de la sociedad civil y los líderes, el PP no es rentable si no logra una obra para su comunidad, por lo tanto es muy usual que ellos asistan a los talleres y cuando tienen que elegir entre sus ideas de proyectos y terminan perdiendo se sienten defraudados y expresan descontento.

El PP junto con el PCD son una forma de ejercer ciudadanía, las organizaciones de la sociedad civil que participan de los procesos participativos deberían de tener presente que el PP también es un proceso educativo, muchas veces esto se olvida, y terminan participando como si fueran a un concurso, allí es donde se pierde la perspectiva del proceso y se deja de lado la visión de desarrollo. Entran a esquemas reivindicativos y de confrontación que no contribuyen a los procesos de toma de decisiones.

 

¿Qué utilidad crees que tiene el Plan de Desarrollo Concertado?

Tiene una utilidad bastante práctica, actualmente la asignación del presupuesto municipal incluye también el presupuesto participativo.

Ayuda además, a realizar una mejor distribución del presupuesto municipal y orienta la inversión.

 

¿Cuáles son los principales actores que participan en el proceso de presupuesto participativo?

• Comités de medio ambiente
• Juntas vecinales

 

¿Qué actores tuvieron un rol estratégico en el proceso de actualización del Plan Concertado de Desarrollo?

• Los comités de gestión por territorio
• Las ONGs

 

¿Cuáles fueron los actores claves para poder impulsar los procesos participativos?

Jerarquizando:

• El principal actor es el gobierno local.
• los movimientos políticos que están en la gestión municipal.
• representantes del CCL.
• El equipo técnico del PCD integrado por regidores, funcionarios municipales y dos representantes del CCL.

 

En los talleres:

• actores sociales.
• Las organizaciones vecinales territoriales.

 

¿Cuál ha sido el rol de los dirigentes?

Ser dirigentes vecinales, con autonomía y libertad para criticar, este ha sido un proceso de negociación permanente.

 

¿Qué cambios observas a nivel de dirigentes de la sociedad civil?

Los dirigentes de la sociedad civil están mejor informados. En los primeros años las obras del presupuesto participativo se hacían a gusto y elección de las autoridades municipales. Este es un proceso que necesita madurar mucho, la voluntad política es uno de sus elementos, necesitamos mayor entendimiento y preparación de los representantes de la sociedad civil.

 

Hay organizaciones que se han creado en los últimos 10 años que deberían tomar mayor protagonismo como las organizaciones del adulto mayor, las redes de comités del medio ambiente. Así como las experiencias de los municipios escolares. Hay que formalizar lo informal y que se participe de manera organizada.

 

¿Cuáles son esos ejes que se están financiando con mayor frecuencia por el PP?

Una de las cosas que está cambiando lentamente, es que los dirigentes ya no solo piensan y proponen proyectos de infraestructura, ahora están proponiendo proyectos de desarrollo humano. Algunos intereses han variado y ahora ya se discute los temas educativos y la cultura. Entonces, se abren nuevas posibilidades para pasar a proyectos de carácter social.

 

Los representantes de las organizaciones de la sociedad civil por ejemplo proponen la construcción de parques y consideran que su construcción en el barrio es un factor de desarrollo. Este tema ha generado debate al interior de la municipalidad, pues se preocupan por la sostenibilidad de las obras. Hemos hecho un trabajo de investigación a nivel del distrito y los resultados dicen que el 80% de la construcción de parques en Villa El Salvador es insostenible, por la escasez de agua principalmente. Sin embargo, este es un tema recurrente, la gente pide parques con gras, plantas, veredas y juegos recreativos.

Otro tema recurrente son las pistas, entienden que sin ellas no hay progreso. Hacemos talleres discutiendo temas sociales como los educativos, por ejemplo, pero al momento de presentar los bocetos de proyectos se siguen presentando obras de infraestructura, dejando fuera todo lo debatido queda fuera. En la discusión territorial han surgido temas sociales que ocupan los primeros lugares, pero en la votación distrital siempre ganan los de infraestructura.

 

¿Qué limitaciones o problemas encuentras en el proceso de presupuesto participativo?

El PP tiene algunos problemas, por ejemplo, el diseño está organizado para que sólo participen los que están asociados a una organización. Si reconocemos que la representación de la sociedad civil está en crisis, entonces estamos hablando de un actor poco significativo. En otras experiencias, las de los de países vecinos, sí incluyen la participación directa de la ciudadanía. Además, como dice la literatura del presupuesto participativo, es una experiencia de democrática directa.

 

Debemos observar que el problema no son los recursos económicos, pues con pocos recursos y un alto nivel de participación y concertación con otros actores locales, se puede multiplicar la eficiencia de estos.

La pregunta entonces es: ¿cuáles son los temas que hoy día pueden estar movilizando a la gente?, vemos que los temas de educación y de seguridad ciudadana son expresados correctamente por la población, los ven como una demanda y un problema que requiere ser abordado, en esto la municipalidad percibe la voluntad de trabajarlos.

 

El tema de la CUAVES se plantea como una discusión sin sentido. Pero pienso que la CUAVES puede revitalizarse, no hablando de esta como el local que ha sido tomado, sino pensando en los temas que puedan significar algo concreto para mejorar la condición de vida de la población. La gente cada día socializa menos y eso genera ausencia de discusión y de debate.

 

Los dirigentes no leen la información que se produce y publica para los procesos participativos, no acceden a espacios de formación más allá de los que se ofrecen desde la municipalidad y tampoco acceden a espacios críticos o que apunten a generar un debate que mejore el diseño y el procedimiento del PP.

 

La oficina encargada de este proceso que es la gerencia de bienestar y promoción social, que aplica las acciones y procedimientos del proceso participativo sin darle contenido político y sin una propuesta de desarrollo definido.

 

¿Conocen de alguna política pública que se desarrolló en Villa El Salvador?

Se tienen dos opiniones de personas distintas:

• La participación ciudadana es una de las políticas principales y su estrecha relación con los procesos participativos. Además tenemos la política referida al tema de la limpieza pública donde el nivel de relación es específica de la población y se limita al pago del arbitrio. Para la municipalidad el tema principal es el mejoramiento de pistas y veredas en las principales zonas del distrito.

 

• Existe un vacío en cuanto a políticas públicas locales, se ha logrado legitimar el PCD y sus líneas estratégicas, que se han construido a partir del debate público. Por ejemplo el tema educativo nos ha llevado a un debate al interior de la municipalidad y del equipo de gobierno en que medida intervenimos en una responsabilidad del estado central, ese debate nos ha hecho mirar la importancia de discutir la política nacional y en ese contexto ubicar las políticas locales.

 

¿Dentro del aparato municipal hay una lógica de actuar a través de políticas públicas?

El problema de la municipalidad es la priorización como separar lo importante de lo urgente.

 

¿Las políticas son aquellas que se ofrecieron en campaña, son aquellas que se han creado a partir el diálogo con la población?

La municipalidad no debe sustituir al estado central por ejemplo en los temas de seguridad debemos apoyar a la Policía Nacional a cumplir su función, la municipalidad debe hacer que se cumplan las normas existentes. Por ejemplo la ordenanza sobre consumo de alcohol. La municipalidad ha ido encontrando su rol en la seguridad ciudadana, diferente al que tiene la Policía Nacional, sin necesidad de competir con ellos. Pero, falta consolidar este proceso.

 

La gestión municipal también es permeable a las demandas de la opinión pública local o de ciertos movimientos sociales. Sin embargo, hemos tenido pocas marchas hacia la municipalidad, se han hecho algunas concesiones, pero poco significativas.

 

¿Los dirigentes se han desarrollado capacidades para mejorar su participación?

Los dirigentes actúan con base en su experiencia y sus capacidades, a veces con pocos conocimientos técnicos, pero con muchos deseos de aprender. Los talleres de capacitación que se dan en el proceso del presupuesto participativo sirven para contribuir en el conocimiento de las normas y orientaciones del proceso.

 

¿Identificas alguna alianza entre organizaciones de la sociedad civil y el estado?

Existen experiencias concretas, por ejemplo el tema de medio ambiente donde además de los comités ambientales existe un programa  municipal referido al tema y hay ONGs trabajando lo mismo de manera coordinada.

 

¿Existen grupos interesados en discutir la política del distrito?

El CCL tendría que ser ese espacio, hay que dedicarle más tiempo y esfuerzo. Lo veo como una necesidad y en este escenario el PCD y PP podemos motivar procesos de debate y orientación del distrito generando innovaciones sociales. Vemos que se tiene que prepara esas condiciones o contexto, la sociedad civil siempre está en espera de lo qué propone la municipalidad y no se trata solo de los que digan las autoridades.

 

¿Existe algún actor que presiona, que exige políticas públicas?

Los organizados siempre, con sus dirigentes. Principalmente los que están articulados a las sectoriales o a los comités de gestión. Son una especie de válvulas de escape de las demandas de la población, creo que similar función cumple el PP. Estos mecanismo participativos han limitado el número de movilizaciones y reclamos hacia la municipalidad, por lo tanto ha favorecido la gobernabilidad y la estabilidad política en el ámbito local.

 

¿Quién incide en la actualidad sobre la gestión municipal?

Debería hacerlo el CCL, pero si no se reúnen, si no debaten la ordenanza y no se ponen de acuerdo entre ellos mismos, no va a lograr ningún nivel de incidencia. Si van a esperar que solo las organizaciones de base, sea de mujeres, jóvenes o solo dirigentes vecinal hagan incidencia sobre la gestión municipal, va a ser muy limitado. En ese contexto la gestión no se va a sentir obligada a nada. Los procesos participativos tienen costos económicos altos y se corre el riesgo de perder autoridad, mucha democracia también tiene sus costos, tiene sus sacrificios.

 

¿Hay algún proceso en curso que esté permitiendo (potencialmente) generar procesos de agrupamiento de los dirigentes?

Los niveles máximos de articulación son los territorios con los comités de gestión del presupuesto participativo, son ellos los que compiten con las sectoriales. Tienen más poder porque están relacionados al presupuesto y las obras. En consecuencia están mejor legitimados ante la población.

Por ejemplo, ahora que estamos retirando el mercado de la Av. Velasco, los comerciantes están presionando al municipio, defienden intereses de grupo muy específicos y no intereses generales.

 

¿En qué temas la municipalidad tendría mejores condiciones enfrentar o comenzar a desarrollar políticas públicas?

La municipalidad quiere enfrentar el tema de la limpieza pública y el tema de las vías, Contar con pistas pavimentadas, rehabilitadas, también es importante, pero eso no es suficiente. En la actualidad con el proceso de descentralización no se puede esperar que haga todo el Estado central. Si existiera mayor demanda y presión de la población probablemente la municipalidad sería más sensible, y recogería esas expresiones. Aunque la gestión municipal podría olfatear, intuir las demandas de la población y canalizarlas, diseñando políticas públicas locales.

No es sencillo, a veces los procesos se quedan a medio camino, al no haber un abordaje que movilice a la población.

 

 

Comentarios generales realizados por los entrevistados:

 

• ¿Cómo pensaría yo una política pública para Villa El Salvador? Comenzaría definiendo un elemento movilizador para la gente y la municipalidad. Debería estar pensado en posibilidades de resolver los principales problemas de la localidad. Lo que supone un esfuerzo por identificar el problema, conocer sus causas y un esfuerzo para que los involucrados participen en su solución.

 

• La municipio tienen como política buscar el mejorar la calidad de vida de la población, el problema desde mi punto de vista son los funcionarios, los que toman las decisiones dentro del aparato municipal. La burocracia es demasiado lenta y se demora en atender las demandas de la población.

 

 

• Algunos temas de preocupación de la comunidad:
• La juventud
• La seguridad ciudadana
• Las pandillas
• La micro comercialización de drogas

Hoy día los problemas de seguridad se enfrentan poniendo rejas y tranqueras a las calles. Invertir dinero para colocarlas en un barrio es un esfuerzo. Determinados grupos pueden resolver los problemas de seguridad aplicando determinadas estrategias. Pero, hay quienes no pueden resolver los problemas solos. Entonces ahí necesitamos a las políticas públicas y la población participando de ella.

 

 

• Para ello se deben de identificar claramente cuáles son los problemas centrales de Villa El Salvador. A partir de un diagnóstico y de una línea de base, que los vecinos sean conscientes de cuáles son esos problemas centrales. A partir de ahí, se podrían derivar algunas políticas públicas. Cada política pública podría tener un conjunto de actores que la lleve adelante. Un proceso donde la municipalidad asigne recursos. Pero, los otros sectores que participan en también podrían asignar recursos.

 

• Decir que estamos en un momento de fragmentación social y desinterés de participar de la población, no debería consolarnos. Nosotros siempre hemos intentado ir a la vanguardia en Villa El Salvador. Creo que sí podríamos intentar pensar en políticas públicas. Por ejemplo para la niñez y para la juventud, pero primero tenemos que tener un elemento movilizador. Otro tema es el tema del comercio, me refiero a un mercado donde se ofrecen productos de toda índole, donde hay cierto orden, donde la gente siente que puede comprar con seguridad, un lugar que ha sido planificado para eso, para ser mercado. En Villa El Salvador, el principal mercado no está en un lugar diseñado para serlo, está en uno diseñado para ser una alameda, ¿cómo podremos hacer esto? Opino que se requiere una dosis de autoridad y de muchos acuerdos.

 

• Pero no tiene porque serlo, lo cotidiano de un dirigente es estar en relación con sus vecinos. Lo cotidiano es representar las demandas de sus vecinos y gestionarlas ante las autoridades municipales. El instrumento del presupuesto participativo no va solucionar todos los problemas de la comunidad, ni debiera pretenderlo. el problema es que nos estamos agotando en el presupuesto participativo, con esto no quiero decir que no sea importante. Pero la participación ciudadana no puede agotarse en el proceso del presupuesto participativo, primero hay que resolver la relación con el PCD, que en la actualidad tiene dificultades.

 

 

 

Bibliografía

 

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·         BALLON Eduardo, El Participación Ciudadana en Espacios Locales: Notas para un balance necesario, desco – Grupo Propuesta Ciudadana, Lima, 2003, págs. 5-6-7.

 

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• LAHERA Eugenio, Introducción a las políticas públicas, Fondo de Cultura Económica, Santiago, 2002, p

 

• Ministerio de Economía y Finanzas, Instructivo para el proceso del presupuesto participativo del año fiscal 2008, Lima, 2007, pág. 41.

 

• MOSTAJO Rossana, El sistema presupuestario en el Perú, Serie Gestión Pública Nº 17, ILPES, Santiago, 2002, págs. 38 -39.

 

• MARIATEGUI José Carlos, 7 Ensayos de Interpretación de la Realidad Peruana, Biblioteca Amauta, Lima, 1928, p .

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

III. Resumen ejecutivo.

 

Tema:

Formulación de políticas públicas locales en el marco del Plan Concertado de Desarrollo: El caso de Villa El Salvador

 

El Perú se encuentra en su octavo intento para descentralizar el país en el marco de un proceso de reforma y modernización del Estado. Este proceso se inicio con la elección de gobiernos regionales el año 2002 y transferencia de funciones y competencias a los gobiernos sub-nacionales. Todo este proceso se impulsa con un fuerte contenido participativo que apunta a acercar a los ciudadanos a sus autoridades políticas, los espacios de toma de decisiones.

 

Villa El Salvador es un distrito que se ha caracterizado por la organización comunitaria de sus pobladores y los emprendimientos sociales, políticos y económicos que han permitido promover el desarrollo local de la comunidad ubicada en la ciudad de Lima, capital del Perú.

 

La memoria IMAS que desarrollo tiene como objetivo analizar si el Plan Concertado de Desarrollo de Villa El Salvador es un espacio de participación para diseñar políticas públicas y conocer en qué medida los procesos participativos y los mecanismos implementados como el plan y el presupuesto participativo estarían presentando o abriendo posibilidades para la formulación de políticas publicas locales, racionalizando la inversión pública no solo en proyectos, también en condiciones institucionales para el cumpliendo de los objetivos estratégicos del Plan Concertado de Desarrollo de Villa El Salvador.

 

Para cumplir con el objetivo planteado y obtener la información necesaria he realizado entrevistas a representantes de la sociedad civil que han participado o tengan relación directa con los procesos participativos, así como con las autoridades y funcionarios de la Municipalidad de Villa El Salvador con responsabilidades en la ejecución de estos procesos.

 

Hasta el momento de acuerdo a la información procesada aprecio una lógica precaria en el diseño y comprensión de las políticas públicas en el ámbito local. A pesar de contar con los lineamientos estratégicos de Plan de Desarrollo Concertado que inicio su construcción en 1999 y se termino de elaborar y actualizar el año 2007. A pesar de ser un periodo de tiempo amplio las líneas estratégicas y el mismo plan no han sido apropiados por la población. El Presupuesto Participativo es el mecanismo que tiene mayor convocatoria porque es el espacio donde se discuten y define parte de la inversión pública municipal, en consecuencia es más atractivo para los dirigentes de la sociedad civil.

 

Los funcionarios municipales, reconocen los limites del plan y la existencia que variables que denominan “eslabones perdidos” del proceso de planeación participativo y en el cual ubican a las políticas públicas o la institucionalización de los objetivos estratégicos que podrían y deberían permitir constituir políticas públicas en el ámbito local. Así mismo, son consientes que estos procesos deben tener un alto grado de participación de la población, porque son ellos los que van a ser que las políticas se cumplan.

 

Los representantes de la sociedad civil expresan preocupación y malestar sobre la conducción de los procesos participativos, valoran los avances que se han dado en el marco de la descentralización, sin embargo son escépticos frente a los compromisos del gobierno local.

 

Tanto en el los representantes de la sociedad civil como en los de la municipalidad son consientes que este es un proceso, son pocos los años que se vienen implementando y tanto población como autoridades se encuentran en un proceso de aprendizaje que contribuye a promover la participación ciudadana y en consecuencia se mejoran las condiciones de vida de la población.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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[1] RESTREPO Darío, Historia de descentralización: transformación del régimen político y cambio en el modelo de desarrollo en América Latina, Europa y EUA, CEPAL, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, 2006, p 528.

[2] BAJO LA LUPA (revista), Avanzando pese a todo: Descentralización, Lima, 2007, pág. 5.

[3] Alberto Fujimori quiebra el orden constitucional del Perú el 5 de abril del 1992 y desactiva el proceso de regionalización iniciado en el Primer Gobierno de Alan García 1985-2000.

[4] Grupo Propuesta Ciudadana, Cuadernos Descentralistas Nº 11, La participación ciudadana en el presupuesto participativo, Lima, 2004, pág.19.

[5] Actualmente Alberto Fujimori se encuentra comprendido en un proceso judicial que podría llevarlo a tener una condena de 35 años de prisión por delitos de lesa humanidad perpetrados durante su gobierno.

[6] Comisión de la Verdad y Reconciliación del Perú (2006), Informe final, Edición publicada. http://www.cverdad.org.pe/lacomision/nlabor/objetivos.php, [Consulta el 14 de setiembre del 2008]

[7] Acuerdo Nacional (2009), políticas de estado, http://www.acuerdonacional.gob.pe/Foros/ForosTematicos/gobernabilidad/textos.htm, [Consulta del 6 de enero del 2009]

[8] En el marco de una controversia sobre el marco normativo utilizado, dada la prelación de las normas, el CND se crea con una ley y es cerrado con un decreto supremo.

[9] Secretaría de Descentralización (2009). Funciones de la Secretaría de Descentralización. http://sd.pcm.gob.pe/contenido.aspx?s=18&ss=102&p=0 [Consulta del 05 de enero del 2009]

[10] Diario EL COMERCIO (2008), “El Ceplan presentará en 15 días su primer plan de trabajo nacional”, Edición impresa, http://www.elcomercio.com.pe/ediciononline/HTML/2008-08-06/el-ceplan-presentara-15-dias-su-primer-plan-trabajo-nacional.html, [Consulta el 20 de setiembre del 2008]

[11] ZOLEZZI Mario, Municipalidad y Gobierno Local, desco, Lima, 1979, pág. 22.

[12] Congreso de la República del Perú (2009). Archivo digital de la legislación en el Perú. http://www.congreso.gob.pe/ntley/LeyNumeP.htm, [Consulta del 05 de enero del 2009]

[13] La alianza Izquierda Unida (IU) fue un frente político electoral creado en 1980 que logró articular a los grupos de izquierda.

[14] BALLON Eduardo, El Participación Ciudadana en Espacios Locales: Notas para un balance necesario, desco – Grupo Propuesta Ciudadana, Lima, 2003, págs. 5-6-7.

[15] FLORES Alberto, El sistema municipal y superación de la pobreza y precariedad urbana en el Perú, Serie: medio ambiente y desarrollo Nº 120, CEPAL, Santiago, 2005, pág. 9.

[16] Ley Nº 28056, promulgada el 15 de julio del 2003.

[17] Es elaborado por la Dirección Nacional de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas del Perú anualmente desde el año 2003.

[18] Lahera Eugenio, Política y políticas públicas, Serie: políticas sociales Nº 95, CEPAL, Santiago, 2004, pág. 7.

[19] FINOT Iván, Descentralización en América Latina: teoría y práctica, Serie Gestión Pública Nº 12, ILPES, Santiago, 2001, 27-28 p.

 

 

[20] MOSTAJO Rossana, El sistema presupuestario en el Perú, Serie Gestión Pública Nº 17, ILPES, Santiago, 2002, 38 -39 p.

[21] Para una discusión más detallada, véase Garnier (1999) y Wiesner (1999).

[22] Ministerio de Economía y Finanzas, Instructivo para el proceso del presupuesto participativo del año fiscal 2008, Lima, 2007, 41 p.

[23] Ibídem.

[24] LAHERA Eugenio, Introducción a las políticas públicas, Fondo de Cultura Económica, Santiago, 2002, p

[25] CEPAL, Descentralización fiscal: marco conceptual, Serie Política Fiscal 44, Santiago, 1993, 8 p.

[26] Idem. 42 p.