| Tema Planeación Participativa: El caso de VILLA EL SALVADOR (Ramiro García) |
1. Justificación
El tema ha desarrollar para la memoria IMAS a tomado en cuenta la labor que realizó el Programa Urbano de Desco en el área sur de Lima, específicamente en el distrito de Villa El Salvador. Donde a través de proyectos de promoción del desarrollo, se viene implementando iniciativas que persiguen ampliar y mejorar las capacidades de participación de la sociedad civil (ciudadanos, organizaciones sociales e instituciones) en el marco del proceso de reforma del estado y de descentralización.
El desarrollo de la memoria permitirá ampliar el conocimiento que se tiene hasta el momento de los alcances de la planeación participativa y su relación con las políticas publicas locales, alcanzando un mayor entendimiento del proceso de alianzas y acuerdos sociales que son necesarias configurar para logra un mayor grado de efectividad del presupuesto y la gestión pública.
2. Contexto
2.1 Contexto Nacional
El año 1992 el ex presidente Fujimori eliminó el Institutito Nacional de Planificación (INP), argumentando la presunta primacía que debían tener las fuerzas del mercado para el ordenamiento y la asignación de prioridades en la función pública. La actividad planificadora, por anacrónica y socializante-según la justificación del gobernante de entonces-, dejó de ser una práctica regular en las distintas instancias del estado.[1]
La caída del gobierno autoritario y corrupto de Fujimori inicio un proceso de transición democrática en el país. Se apertura el camino para iniciar un conjunto de reformas de estado, con el objetivo de asegurar el establecimiento del orden democrático, la separación de poderes, el respeto a los derechos humanos y sobre todo la continuación del modelo económico impuesto a inicios de la década de los años 90. Años en que se inician a aplicar las políticas de juste estructural, privatización de empresas estatales.
Sin embargo, es también durante la década de los años 90, donde se inician nuevamente experiencias innovadoras de participación ciudadana y la ampliación de los canales democráticos en el ámbito local. Paradójicamente cuando en el ámbito nacional se vivía todo lo contrario, estas experiencias locales pioneras, tuvieron a Villa El Salvador en la ciudad de Lima, La provincia de Ilo en
El gobierno de transición de Valentín Paniagua aseguro las vías para iniciar un encauzamiento del estado de derecho y promovió junto con sectores progresistas de la iglesia católica
El año 2002 Alejandro Toledo inicia su gobierno aprobando una ley de reforma de la constitución en el capitulo de descentralización e inicia el 9no intento de descentralización en la etapa republicana del Perú. El proceso de transición democrática hizo que este proceso de reforma de estado tuviera sobre la base un fuerte componente participativo que se traducirá en una serie de mecanismos que aperturan los canales para que los ciudadanos a través de sus organizaciones puedan tener injerencia en los asuntos públicos.
Luego de haber tenido un proceso de centralización del poder en un reducido número de instancias del estado con una lógica populista, pasamos en poco tiempo a procesos participativos y concertados entre las sociedad civil y las autoridades políticas, Los procesos que se desarrollaron independientemente en diversas partes del país, sirvieron de base para emprender una propuesta de descentralista que tomo a la planificación del desarrollo con participación de la sociedad civil como uno de sus principales componentes.
Luego de más de dos décadas de ausencia de un organismo público de planificación, el actual gobierno ha formalizado la puesta en funcionamiento del Centro de Planeamiento Estratégico Nacional (CEPLAN), el mismo que busca que el Perú cuente con un sistema de planificación y de igual manera se de coherencia e integralidad a las políticas nacionales. Así como a transformar en uno solo los casi 80 documentos de política de desarrollo nacional que se han venido elaborando desde la recuperación de la democracia.[3]
2.2 Contexto local
Villa El Salvador es una experiencia de organización popular que ha construido procesos de democratización a través de mecanismo e instrumentos que han permitido organizar demandas y construir representaciones de poder local. Desde su fundación Villa El Salvador se ha caracterizado por su organización social y los liderazgos que ha permitido el desarrollo local alcanzado en temas urbanos, económicos y ambientales. Luego del 37 años de haber sido fundado vienen implementando el tercer plan de desarrollo, el mismo que se inicio a elaborar el año 1999 y es culminado y aprobado 2007.
Desde el año de 1999 se ha implementado el Presupuesto Participativo como mecanismo de operacionalización del Plan de Concertado de Desarrollo, experiencia que junto a otras en el ámbito nacional e internacional permitió configurar el actual marco normativo sobre Presupuesto Participativo en vigencia.
La población viene participando anualmente de los procesos de presupuesto participativo y se puede apreciar como la participación se diluye luego de aprobado los proyectos del Presupuesto Participativo, los comités de vigilancia se convierten en un espacio de presión social marginal al poder local y como una especie de trampolín para los próximos candidatos a la alcaldía.
3. Problemática
La planeación y organización de procesos participativos para el diseño de Planes Concertados de Desarrollo es una experiencia que se ha masificado en el caso peruano desde la aprobación de
El proceso en curso demuestra que aún se tienen una serie de limitaciones al momento de seguir las orientaciones del Plan Concertado de Desarrollo en función de la inversión pública local. Así como la desarticulación de los planes sectoriales del gobierno, es más en muchos casos los proyectos que son aprobados por la población en el presupuesto participativo subsidian algunas responsabilidades del estado en los sectores de salud, educación, seguridad, etc. Frente a estas limitaciones que se presentan en el quehacer de la población y de las autoridades locales el estudio buscara relacionar los aspectos de la planeación participativa y las oportunidades que se presentan para la evolución del gasto público en la formulación de políticas públicas locales que puedan promover el desarrollo local.
3.1 Objeto de estudio
“La planificación participativa en el desarrollo local”
El proceso de descentralización iniciado el año 2002 en el Perú ha desatado un conjunto de procesos políticos que han contribuido a democratizar las relaciones entre los ciudadanos y las autoridades. La planificación participativa ha permitido que los ciudadanos, las organizaciones sociales de base y las instituciones de la sociedad civil construyan Planes de Desarrollo Concertados en: 24 Gobiernos Regionales, 194 Gobiernos Municipales Provinciales y 1.634 Municipalidades Distritales. El Gobierno de
3.2 Objetivos de investigación
- Identificar los actores sociales y las alianzas que establecen para orientar el gasto público en el distrito de Villa El Salvador.
- Conocer los procedimientos y mecanismos que influyen en la programación presupuestaria anual de
- Identificar orientaciones para la formulación de políticas públicas locales en el marco del Plan Concertado de Desarrollo.
3.3 Pregunta de partida del estudio de caso
¿De que manera el plan de desarrollo constituye una oportunidad para impulsar políticas públicas en el ámbito local?
4. Marco teórico (avance)
4.1 Tocqueville[5]
Como es bien sabido, la paternidad de la idea de la descentralización como la forma más adecuada de organizarse para el ejercicio de la democracia pertenece a Alexis de Tocqueville. Este autor desarrolló originalmente la teoría que sustenta esta afirmación a partir de la observación y el análisis de la formación histórico-social de Nueva Inglaterra, cuyos principios y organización básica fueron después adoptados por el resto de los Estados Unidos (Tocqueville, 1835).
Según la visión de Tocqueville, si la soberanía reside en el pueblo, cada individuo constituye una parte igual de esa soberanía y tiene igual derecho a participar en el gobierno del Estado. Y aunque cada individuo sea igualmente capaz de autogobernarse “obedece a la sociedad no porque sea inferior a los que la dirigen, o menos capaz que otro hombre para gobernarse a sí mismo, sino porque le parece útil y sabe que dicha unión no puede existir sin un poder regulador”.
La forma primaria, “casi natural”, en que los hombres constituyen ese poder regulador sería la comuna, organización en la que todos participan directamente y deciden por mayoría sobre qué es más útil atender colectivamente, lo que cada uno debe aportar para ejecutar estas decisiones, y quienes serán responsables de hacer cumplir y responder por este mandato. La sociedad comunal existe en todos los pueblos, cualesquiera que sean sus usos y leyes. Sólo en la comuna, gracias a la democracia directa, los hombres pueden ejercer plenamente el derecho de autogobernarse, pero “entre todas las libertades, la de las comunas es precisamente la más expuesta a las invasiones de poder y para defenderse con éxito es preciso que hayan adquirido todo su desarrollo y que hagan parte de las ideas y de las costumbres nacionales”. La comuna representaría para Tocqueville algo así como un laboratorio de ejercicio de la democracia: “una sociedad muy civilizada tolera con dificultad los ensayos de la libertad comunal; se rebela a la vista de sus numerosos extravíos, y desespera del éxito antes de haber alcanzado el resultado final del experimento”, pero es en esa libertad creadora donde reside “la fuerza de los pueblos libres”.
Según este autor, la comuna había sido objeto de avasallamiento en Europa pero en cambio había llegado a desarrollarse plenamente en Nueva Inglaterra. Observa que allí todo aquello que se refería a las necesidades cotidianas de la sociedad se resolvía en la comuna. El condado y el estado tenían sobre todo facultades legislativas pero sus decisiones debían ser ejecutadas a través de los funcionarios (electos) de las comunas. Los ciudadanos elegían representantes en los niveles superiores sólo para resolver aquello que estas organizaciones básicas no podían resolver por sí mismas. Toda la organización federal de los Estados Unidos se habría basado en los principios que inspiraron la formación de las comunas fundadoras y el federalismo no solamente permitiría el ejercicio más pleno de las libertades sino también dar respuesta al problema de la dictadura de la mayoría, al permitir una expresión territorial de la diversidad política.
El proceso de decisión en una comuna de Nueva Inglaterra en el siglo XIX está descrito como sigue: “supongamos que se trata de establecer una escuela; los select-men (ejecutores electos) convocan para cierto día, en un lugar indicado de antemano, a la totalidad de los electores; allí exponen la necesidad que se siente, dan a conocer los medios de satisfacerla, el dinero que hay que gastar y el lugar que conviene escoger. La asamblea, consultada sobre todos estos puntos, adopta el acuerdo, fija el lugar, vota el impuesto, y confía la ejecución de su voluntad en los select-men”.
Observa Tocqueville, sin embargo, que Estados Unidos representa un caso único de organización política sustentada únicamente en la democracia. Y ello habría sido posible gracias a que los inmigrantes fundadores ─ unos 150 en total ─ provenían de clases pudientes, tenían un nivel de educación bastante avanzado, compartían hábitos de orden y moral, y llegaron acompañados de sus mujeres e hijos. Su motivación era idealista: llevar a la práctica el puritanismo, doctrina religiosa que “se confundía en muchos puntos con las teorías democráticas y republicanas más absolutas”. Pero lo fundamental habría sido que, en la época de las primeras migraciones, el gobierno comunal (“germen fecundo de las instituciones libres”) había entrado ya profundamente en los hábitos ingleses y con él el “dogma” de la soberanía del pueblo.
4.2 Planificación estratégica[6]
La planificación estratégica provee capacidad de dirección a los miembros de las organizaciones y proporciona a los tomadores de decisiones la posibilidad de definir la evolución que debe seguir una organización para aprovechar, en función de la situación interna, las oportunidades actuales y futuras que ofrece el entorno. Se desarrolla en un marco de consistencia y retroalimentación entre las acciones de corto plazo con objetivos de largo plazo, y visualiza el futuro bajo una perspectiva integral.
En este sentido promueve la congruencia y sinergia entre las áreas de una organización y permite establecer prioridades de operación, gastos e inversión, ayudando a identificar causas y a tomar acciones de corrección oportuna de desviaciones en el cumplimiento de objetivos y metas. Cabe destacar que la dimensión de planificación y gestión estratégicas es común denominador en todos los procesos de modernización, aunque en diferente grado y foco. Por un lado, es una actividad esencial en la coordinación de los distintos niveles de gobierno, diversas políticas, distintas instituciones y programas. El marco base es de carácter estratégico en tanto se definen prioridades como criterio ordenador en la toma de decisiones, como también en el diseño, elaboración, implementación y control de políticas públicas. Asimismo, es un componente de la gestión pública considerado esencial para garantizar la continuidad de las transformaciones económicas y sociales, como también para fortalecer el proceso de desarrollo económico sobre una base sustentable.
Las principales funciones de la planificación son:[7]
Evaluación: de planes, programas, estrategias y proyectos focalizando en áreas donde es difícil desarrollar la competencia y/o donde existen complejos desafíos institucionales y políticos, como son los casos de la regulación, las privatizaciones y la descentralización.
Coordinación: de planes y políticas a fin de integrar las diversas decisiones y acciones del gobierno en el marco de una visión integradora y de largo plazo. Se trata de coordinar prioridades y responsabilidades, en un sentido estratégico, para promover resultados determinados en un contexto de eficiencia económica, equidad social y democracia política.
Pensamiento de largo plazo: en los procesos de toma de decisiones públicos y en la gestión estratégica del Estado, para coordinar políticas públicas en un marco de competitividad sistémica, para impulsar la meso-economía y la formación de capital humano, como también, la modernización del Estado y el desarrollo institucional.
En el caso del Perú, es imprescindible hacer planificación estratégica con miras a elevar la eficiencia en la gestión del Estado, consolidar la disciplina fiscal, aumentar la calidad de la ejecución del gasto público y mejorar la productividad en el uso de los recursos públicos. Todo esto debería traducirse en un sistema presupuestario donde la planificación estratégica:
4.3 Definición de conceptos
Proceso Participativo: Es el conjunto de acciones conducentes al desarrollo y formulación de instrumentos de gestión para el desarrollo regional y local que incluyen la participación de la población, en el proceso de toma de decisiones, como elemento primordial. Los productos más importantes del Proceso Participativo son el Plan de Desarrollo Concertado y el presupuesto Participativo.[8]
Plan concertado de desarrollo: Instrumento de base territorial y de carácter integral, orientador del desarrollo regional o local y del proceso del presupuesto participativo, que contienen los acuerdos sobre
Sociedad civil: Comprende a las organizaciones sociales de base territorial o temática así como a Organismos e Instituciones Privadas dentro del ámbito regional o local. Son Organizaciones Sociales de base territorial o temática, aquellas cuyos miembros residen mayoritariamente dentro del ámbito regional o local, tales como juntas y comités vecinales, clubes de madres, comedores populares, comités de vaso de leche, comunidades campesinas y nativas, indígenas y afro peruanas, sindicatos, asociaciones de padres de familia, organizaciones de mujeres, de jóvenes, las mesas de concertación de lucha contra la pobreza y cualquier otra agrupación social representativa en la localidad o región.
Los Organismos e Instituciones privadas son todas las organizaciones, instituciones y demás entidades privadas promotoras del desarrollo, tales como universidades, colegios profesionales, asociaciones civiles, organizaciones no gubernamentales de desarrollo, cámaras de comercio, asociaciones o gremios empresariales, laborales, agrarias, de productores o comerciantes, organismos de cooperación técnica internacional, fundaciones, iglesias, entre otras, con presencia en la jurisdicción.[10]
Presupuesto público: El presupuesto público es un instrumento de programación económica, social y financiera que posibilita al Estado el cumplimiento de sus funciones. Es el mecanismo a través del cual todos los organismos del Estado asignan racionalmente los recursos públicos para alcanzar sus objetivos.[11]
El presupuesto público es un instrumento que presenta la estimación anticipada de gastos y la fuente que financia estos gastos, para un determinado período.[12]
Política pública: Las políticas públicas son un marco, una estructura procesal que permite la especificación de las intenciones u objetivos que se desprenden de la agenda pública. Una política pública de excelencia es la que, a partir de valores, plantea objetivos políticos claros y logra definir del mejor modo temas técnicos. Estos últimos no pueden reemplazar la política, pero sí la complementan para darle forma.[13]
Descentralización: La descentralización se puede definir en términos generales como un proceso de transferencias de competencias y recursos desde la administración nacional o central de un determinado Estado, hacia las administraciones subnacionales: estatales y municipales en los países federales, y regionales y locales en los países constitucionalmente unitarios.[14]
5. Metodología de la investigación
| Instrumento | Actor |
| Encuesta | a) Sociedad civil:
b) Funcionarios municipales:
|
5.1 Cuestionario de encuesta
Sociedad civil
1. ¿Por qué es importante tener mecanismos de participación ciudadana como el Plan Concertado de Desarrollo (PCD) y el Presupuesto Participativo (PP)?
2. ¿Que actores de la sociedad civil local participan del PCD y del PP?
3. ¿Qué actores locales tienen un rol clave?
4. ¿Qué actor/sector de la sociedad civil se queda fuera de estos procesos? ¿Por qué?
5. ¿Cuáles son los actores locales que participan del proceso de presupuesto participativo?
6. ¿Cuáles son las alianzas que se han constituido a nivel de la sociedad civil para incidir en el PCD y el PP?
7. ¿Estaban con el gobierno local o tenían agendas particulares?
8. ¿Qué objetivos buscaban estas alianzas?
9. ¿las alianzas y/o articulaciones han logrado orientar mejor la decisión del PP o han conflictuado el proceso?
10. ¿Los lineamientos que se vienen dando en los proceso del PP son decididos por el CCL o son impuestos por la municipalidad?
11. ¿Desde su punto de vista los lineamientos para definir los proyectos se han aplicado de acuerdo a la realidad del distrito o han sido impuestos?
12. ¿Qué es para usted una política pública?
13. ¿Usted cree que es posible pensar en políticas públicas a partir de la inversión que se realizan en los proyectos del PP y las orientaciones del PCD?
Funcionarios municipales
1. ¿Qué opina de los mecanismos de participación ciudadana que se vienen aplicando para promover la participación ciudadana?
2. ¿Cómo se articulan y opera el plan concertado de desarrollo con los instrumentos de gestión municipal?
3. ¿Cuáles son las orientaciones políticas de la municipalidad para establecer la inversión en el distrito?
4. ¿Cuáles son los procedimientos (acuerdos institucionales) desarrollados en el proceso de elaboración del presupuesto?
5. ¿Cómo participa y que mecanismos se utilizan para que las demandas de la sociedad civil se incorporen en las orientaciones de los instrumentos de gestión municipal?
6. ¿Cuales son los porcentajes de gasto de las inversiones municipales, frente a las orientaciones que da el Plan de Desarrollo Local?
7. ¿Qué problemas se encuentran al momento de hacer/intentar la articulación entre los instrumentos de gestión municipal y el Plan de Desarrollo Local
8. ¿Qué cambios a nivel de estructura de funcionamiento y de los instrumentos de gestión municipal se han realizado desde la formulación del Plan Concertado de desarrollo?
9. ¿Cuáles son los límites que se perciben desde la municipalidad frente al Plan de Desarrollo Local?
10. ¿Qué oportunidades presenta la articulación entre los instrumentos de gestión municipal y el Plan de Desarrollo Local?
11. ¿Qué innovaciones se pueden proponer para mejorar la articulación entre los instrumentos de gestión y el Plan de Desarrollo Local?
4. Cronograma
5. Bibliografía
- ZOLEZZI Mario, SANCHES LEON Abelardo, Municipalidad y gobiernos locales: El D.L. 22250 en el tapete. Desco, Lima, 1979, 62 p.
- CHIRINOS; Luís, Gobierno local y participación vecinal: el caso de Lima Metropolitana, Cidap. Lima, 1985, 55p.
- ARROYO Juan, IRIGOYEN Marina, Desafíos de la democracia participativa local en la descentralización, CARE Perú, Lima 2005, 207 p.
- Red para el desarrollo de las ciencias sociales en el Perú, Repensando la política en el Perú, Lima 1999, 380 p.
- DE SOUSA SANTOS Boaventura, Reinventar la democracia: reinventar el estado, FLACSO, Buenos Aires, 112 p.
- NUN José, Democracia: ¿Gobiernos del pueblo o gobierno de los políticos?, Fondo de cultura económica de Argentina, Buenos Aires, 2000, 183 p.
- CONTRERAS Carlos, CUETO Marcos, Historia del Perú contemporáneo: Desde las luchas por la independencia hasta el presente, IEP, Lima, 2004, 420 p.
- QUEDENA, Enrique, Descentralización y gestión estratégica del desarrollo local: Bolivia, Ecuador y Perú, Escuela para el desarrollo, Lima, 2002, 211 p.
- CORAGGIO, José Luís, La gente o el capital: Desarrollo local y economía del trabajo, Ciudad, Quito, 2004, 257 p.
- ARGUELLO María, Introducción al desarrollo local sustentable, Ciudad, Quito, 2004, 196 p.
- BÉJAR, Héctor, Justicia social, política social, Cedep, Lima, 2004 2da edición, 467 p.
[1] Grupo Propuesta Ciudadana, Cuadernos Descentralistas Nº 11, La participación ciudadana en el presupuesto participativo, Lima, 2004, Pág. 24.
[2] http://www.cverdad.org.pe/lacomision/nlabor/objetivos.php
[3] Diario El Comercio, sección política, 06 de agosto del 2008.
[4] FLORES Alberto, El sistema municipal y superación de la pobreza y precariedad urbana en el Perú, Serie: medio ambiente y desarrollo Nº 120, CEPAL, Santiago, 2005, pág. 9
[5] FINOT Iván, Descentralización en América Latina: teoría y práctica, Serie Gestión Pública Nº 12, ILPES, Santiago, 2001, Pág. 27-28
[6] MOSTAJO Rossana, El sistema presupuestario en el Perú, Serie Gestión Pública Nº 17,ILPES, Santiag,2002, Pag. 38 -39
[7] Para una discusión más detallada, véase Garnier (1999) y Wiesner (1999).
[8] Ministerio de Economía y Finanzas, Instructivo para el proceso del presupuesto participativo del año fiscal 2008, Lima, 2007, Pág. 41.
[9] Ibid. Pág. 41
[10] Ibid. Pág. 42
[11] MEF-PRODES, Guía de Orientación para presupuestar en los gobiernos locales, Lima, 2007, 9 p.
[12] Grupo Propuesta Ciudadana, Cartilla vigilancia regional del presupuesto público, Lima, 2007, 3 p.
[13] LAHERA Eugenio, Introducción a las políticas públicas, Fondo de Cultura Económica, Santiago, 2002, XXp
[14] CEPAL, Descentralización fiscal: marco conceptual, Serie Política Fiscal 44, Santiago, 1993, 8 p.
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